Программа развития моногородов на 2012-2020 годы

Автор: Admin

В Послании Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана от 27 января 2012 г. «Социально-экономическая модернизация — главный вектор развития Казахстана», определен следующий этап государственного регулирования и развития малых городов республики. Глава государства поручил правительству до начала июля разработать концепцию развития местного самоуправления и подготовить программу развития моногородов. «Правительству необходимо принять программу по развитию агломерации. Отдельный вопрос — это развитие малых городов, которые, как правило, зависят от одного крупного предприятия или отрасли» [1]. Кроме этого президент распорядился разработать целостную программу развития моногородов, в которой, по его словам, надо предусмотреть меры по диверсификации каждой конкретной городской экономики, развитию социальной сферы. «Также важно развивать поддержку МСБ, важно развивать местное самоуправление. До 1 июля текущего года правительству необходимо разработать проект концепции развития местного самоуправления», — поручил глава государства. «Во всех городах невозможно создать точки роста, теперь вы знаете, что сейчас группируется в основном вокруг крупных городов как Ал маты, Актау, Шымкент необходимо в этих городах развивать и науку, и образование, и строительство. Государство будет содействовать переезду граждан в такие регионы», — заверил президент, 21 мая Правительство Казахстана на заседании одобрило проект программы развития моногородов на 2012-2020 годы, «На реализацию программы на трехлетний период предусмотрены средства в сумме: на 2013 год — 38,2 млрд. тенге, на 2014 год — 43,2 млрд. тенге и на 2015 год — 53,9 млрд. тенге», — сообщил министр экономического развития и торговли. «Реализация программы разбита на два этапа — начальный (2013-2015 годы) и период уверенного роста (до 2020 года), что должно обеспечить достижение следующих целевых индикаторов моногородов к 2020 году: увеличить количество активно действующих малых предприятий в 4 раза по сравнению с 2011 годом, снизить долю населения с доходами ниже прожиточного минимума до уровня не более 6%, а также снизить уровень безработицы до уровня не более 5% [2].
Для рассмотрения в рамках программы отобраны 27 городов, из них с высоким потенциалом — 6 городов, средним — 19, низким — 2 города.
Программа развития моногородов разработана в рамках реализации Послания Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Социально-экономическая модернизация — главный вектор развития Казахстана» и является логическим продолжением мер по государственной поддержке развития регионов в рамках программ «Развитие регионов» [3], «Дорожная карта бизнеса 2020» [4], Программы занятости 2020 [5] и других, концентрируя и дополняя их меры в приложении к развитию монопрофильных городов на долгосрочной основе в условиях посткризисного развития страны.
Моногород — это город, где основная часть (20% и более) промышленного производства и трудоспособного населения сосредоточена на одном или нескольких (немногих) градообразующих предприятиях, как правило, одного профиля и сырьевой направленности (моноспециализация), которые при этом определяют все экономические и социальные процессы, происходящие в городе.
В категорию моногородов, в отличие от предыдущей программы развития малых городов, включены города с численностью населения от 10 до 200 тыс. человек, характеризующихся одним из следующих критериев:
1) объем промышленного производства градообразующих предприятий города в основном добывающего сектора составляет более 20 % от общегородского объема производства (моноспециализация);
2) на градообразующих предприятиях города занято более 20 % от общей численности занятого населения;
3) города, в которых градообразующие предприятия частично работают или приостановили деятельность. При этом ко многим моногородам административно подчинены пригородные поселки и сельские населенные пункты, экономически тесно связанные с городом.
В рамках Программы также рассматриваются отдельные малые города, бывшие моногородами в период плановой экономики, и в настоящее время градообразующие предприятия которые не работают или работают частично.
Перечень моногородов одобрен 20 марта 2012 года на заседании Правительства Республики Казахстан. Необходимость разработки Программы продиктована объективными условиями и накопившимися социально-экономическими проблемами в моногородах.
Программа направлена на решение существующих социально-экономических проблем моногородов и выявление перспективных направлений их дальнейшего развития, учитывая трудовой и экономический потенциал, а также естественные преимущества. Решение проблем, возникающих в этих городах, в рамках Программы планируется решать системно и в долгосрочном порядке, а не стихийно или спасательным методом.
Местные исполнительные органы при внесении изменений и дополнений в программы развития областей должны учитывать положения настоящей Программы.
При этом в 2012 году в рамках программ развития областей была начата системная работа по развитию экономики и жизнеобеспечивающей инфраструктуры малых городов и поселков, имеющих проблемы, характерные для моногородов, путем разработки акиматами областей комплексных планов развития каждого малого города, не включенного в перечень моногородов Программы, в соответствии с рекомендациями, разработанными уполномоченным органом, с учетом финансирования мероприятий из местного бюджета.
Перечень моногородов Казахстана в основном составляют малые города с численностью населения до 50 тыс. человек, за исключением четырех средних городов е численностью населения свыше 100 тыс. человек — Темиртау, Рудный, Жанаозен, Экибастуз.
Анализ экономической базы городов, их отраслевой структуры, данных об основных градообразующих предприятиях, позволил в «Программе развития моногородов на 2012-2020 гг.» по-новому выделить их функциональные типы:
1) города с преимущественным развитием добывающей промышленности-21 город:
добыча угля — Абай, Сарань, Шахтинск, Экибастуз;
добыча нефти и газа — Аксай, Кульсары, Жанаозен;
добыча металлических руд — Аркальтк, Балхаш, Зыряновск, Каражал, Кентау, Лисаковск, Риддер, Рудный, Текели, Хромтау;
добыча прочих видов сырьевых ресурсов — Жанатас, Каратау, Житикара;
2) города с преимущественным развитием обрабатывающей промышленности — 6 городов:
химическая промышленность — Серебрянок;
машиностроение, металлургическая промышленность (золото), урановое производство — Степногорск;
металлургическая промышленность — Акеу, Жезказган, Сатпаев, Темиртау;
3) научно-промышленный центр — город Курчатов.
По текущему состоянию градообразующего предприятия различают:
1) моногорода, в которых градообразующее предприятие функционирует (19 городов) — Абай, Аксай, Акеу, Балхаш, Жанаозен, Жезказган, Житикара, Зыряновск, Каражал, Кульсары, Курчатов, Лисаковск, Риддер, Рудный, Сатпаев, Темиртау, Хромтау, Шахтинск, Экибастуз;
2) моногорода, в которых градообразующее предприятие функционирует частично (5 городов) — Аркалык, Жанатас, Каратау, Сарань, Степногорск;
3) моногорода, в которых градообразующее предприятие не функционирует (3 города) — Кентау, Серебрянок, Текели.
Моногорода районного подчинения не имеют самостоятельных бюджетов и финансируются по планам финансирования из районных бюджетов. При этом бюджеты районов носят в основном дотационный характер. В моногородах сосредоточена значительная часть промышленного потенциала Казахстана. Так, город Степногорск является центром промышленного производства, занимающим значительную долю в общем объеме промышленного производства Акмолинской области (32,3% в 2009 году, 27,5% в 2010 году, 28,9% в 2011 году).
На территории города Хромтау Актюбинской области добывался весь объем хромовой руды в Казахстане и 95% хромовых руд в СНГ.
В городе Житикара Костанайской области находится единственный в Казахстане асбестовый комбинат АО «Костанайские минералы», который занимается добычей и обогащением руд хризотил-асбеста и производством на этой основе товарного асбеста.
Большое влияние на экономику Костанайской области оказывают результаты работы АО «Соколовско-Сарыбайского горно-обогатительного производственного объединения» (добыча железной руды), расположенного в городе Рудном. Доля предприятия в общем объеме промышленного производства области составляет 57%, а по налогам — 62,4%».
Для выполнения специальных работ, в основном в оборонной отрасли, в Советском Союзе были созданы закрытые административно-территориальные образования, которые в настоящее время также необходимо отнести к моногородам. В Казахстане к таким городам относится город Курчатов.
Промышленное производство в моногородах характеризуется выраженной специализацией на одиой-двух отраслях, а другие отрасли развиты незначительно, либо градообразующие промышленные предприятия перестали функционировать. Снижение объема производства или остановка градообразующих предприятий приводят к общему ухудшению социально-экономической ситуации в городе. Объем промышленного производства на душу населения превышает среднереспубликанский уровень в моногородах — центрах добычи нефти, газа и металлических руд (Аксай, Аксу, Каражал, Хромтау, Зыряновск, Кульсары, Риддер).
Развитие моногородов, расположенных в местах добычи полезных ископаемых, происходит в зависимости от стадии жизненного цикла месторождений, востребованности и уровня спроса на продукцию.
Моногорода, находящиеся в районах освоения новых нефтяных и газовых месторождений на западе Казахстана (Аксай, Жанаозен, Кульсары), имеют высокие темпы роста производства, большие объемы инвестиций и высокие доходы населения.
В то же время имеется ряд моиогородов с градообразующими предприятиями добывающего профиля, положение которых значительно ухудшилось вследствие спада производства из-за истощения запасов полезных ископаемых, снижения спроса на продукцию. К ним относятся города Аркалык (истощение запасов бокситов), Текели (низкое содержание цветных металлов в руде), Житикара (снижение спроса па асбест), и другие.
Предприятия обрабатывающей промышленности в моногородах простаивают или частично загружены из-за низкой конкурентоспособности выпускаемой продукции, отсутствия спроса, удаленности рынков сбыта или высоких тарифов на транспортировку (например, город Серебрянск). Их положение усугубляется физически и морально устаревшим оборудованием, потерей квалифицированных кадров в результате миграции.
Среди моногородов выделяется группа городов, в которых свернуто или сведено до минимума промышленное производство — Жанатас, Каратау, Серебрянск,
Развитию малого бизнеса в моногородах препятствуют низкий производственный и потребительский спрос, недоступность финансово-кредитных ресурсов, обусловленная отсутствием у предпринимателей ликвидного залогового имущества.
Общая численность населения моногородов в 2011 году составила 1,53 млн. человек или 16,8% городского населения страны, из них 16 городов являлись административными центрами соответствующих районов, II городов не являлись центрами районов — Степногорск, Текели, Серебрянск, Курчатов, Шахтинск, Сарань, Каражал, Лисаковск, Аркалык, Аксу, Жанаозен. Часть из них являлась городами областного значения, часть потеряла статус районных центров в результате слияния районов.
Несмотря на общий рост населения в моногородах за десятилетний период (на 4%), в 11 из них произошло сокращение численности населения на 11,8%. В результате значительная убыль численности населения наблюдалась в городах Аркалык — на 33,5%, Каражал -на 19,5%, Абай — на 19,3%, Жанатас — на 18,2% и Серебрянск — на 16,3%.

Основные причины миграционного оттока населения из моногородов — высокий уровень безработицы и самозанятости, низкие денежные доходы населения, стремление к получению образования. Другой проблемой миграционного оттока населения трудоспособного возраста из моногородов стала тенденция старения населения. В некоторых городах доля населения старше трудоспособного возраста превышает 18% (Лисаковск, Риддер и другие).
Проблемой большинства моногородов в настоящее время являются отсутствие работы и, как следствие, высокий уровень безработицы и доли самозанятого населения. Высокие показатели уровня безработицы по сравнению с уровнем по республике (7,2% в 2009 году) наблюдаются в городах Аркалык (9,4%), Кентау (8,7%), Аксу (7,9%). Кроме того, в большинстве моногородов более трети экономически активного населения входят в категорию самозанятых. Высокие показатели самостоятельного занятого населения наблюдаются в городах Каратау (49,7%), Аркалык (49,3%), Житикара (47,0%), Жанатас (37.1%) и Кульсары (30,7%).
На рынке труда сохраняется несоответствие спроса и предложения. Со стороны предложения на рынке труда в настоящее время выступают в основном бывшие сельские жители, которые переехали из близлежащих сельских районов. Квалификация переехавших сельских жителей зачастую очень низкая и не соответствует требованиям рынка труда. Вследствие этого возникает необходимость принятия мер по воспроизводству кадрового потенциала на новой качественной основе, исходя из перспектив и приоритетов развития экономики моногородов. Прямым следствием проблем на рынке труда является сохранение высокого уровня бедности в моногородах. Среднедушевые доходы большинства моногородов не достигают среднеобластного уровня.
Так, в городах Аркалык, Кентау, Балхаш, Сарань среднедушевые денежные доходы составили 80-85% к среднеобластному уровню, а в городе Хромтау — 73%. Основными источниками доходов населения моногородов являются заработная плата на предприятиях и организациях (в основном бюджетных), доля которой составляет в общей сумме доходов 50-60%, пенсии, стипендии, различные пособия составляют до 20-30%) доходов, поступления от подсобного хозяйства — 10-15%, остальное — помощь близких и друзей. По транспортному расположению моногорода можно разделить на две группы: города, находящиеся вдоль железнодорожных линий (20 городов), и города, находящиеся в отдалении от железных дорог либо в железнодорожном тупике (7 городов). Из 27 моногородов страны вдоль автомобильных дорог международного значения находятся 7 городов, республиканского значения — 14, местного значения — 7.
Неудовлетворительное состояние производственной инфраструктуры является одной из ключевых проблем, сдерживающих развитие моногородов. Особенно остро стоит проблема транспортной удаленности и плохого состояния автомобильных дорог. Удаленность от крупных рынков сбыта, городских агломераций, транспортная тупиковость затрудняют развитие таких городов, как Аркалык (590 км), Жезказган (550 км) и другие. Они связаны с областными центрами автомобильными дорогами, требующими значительных реабилитационных работ.
Неудовлетворительное состояние инженерной и социальной инфраструктуры является одной из важных проблем моногородов страны. Высокий износ водопроводных, канализационных, тепловых и электрических сетей требует значительных финансовых вложений. Так, в половине моногородов (14 городов) износ электрических сетей достигает 70%. При этом самые высокие показатели характерны для городов Аксай (94%), Риддер (82%) и Житикара (81,3%). Высокий износ тепловых сетей наблюдается в городе Текели (80%), Зыряновске (80%), Серебрянске (78%), Курчатове (68%), износ водопроводных сетей — в городах Жанатасе (95%), Зыряновске (82%), Серебрянске (75%), Курчатове (74%), Каратау (60%), Кентау (60%).
В моногородах наблюдается высокий уровень аварийных домов. Самые худшие показатели доли общей площади аварийных домов к общей площади жилого фонда наблюдается в городах Аркалык (84,7%), Абай (36,7%), Жанаозен (10,9%), Каратау (8,4%) и Жанатас (7,1%).
На качество безопасности жизнедеятельности, а также уровень защиты экономического потенциала моногородов отрицательное воздействие оказывают негативные последствия техногенных факторов и аномальных природных явлений, высокое антропогенное давление на окружающую среду и, безусловно, незавершенность построения инфраструктуры противодействия сезонным паводкам и наводнениям, селям, оползням и лавинам, пожарам, землетрясениям, медико-санитарным последствиям чрезвычайных ситуаций. Основные проблемы социальной инфраструктуры моногородов связаны также с нехваткой детских дошкольных организаций, низкой обеспеченностью населения медицинскими кадрами и другие. Так, показатель охвата дошкольным образованием составляете городе Каратау 34,8%, в городе Жанатасе-35,4%, что значительно ниже республиканского уровня (65,4% для детей 3-6 лет).
Экологическими последствиями промышленного развития моногородов являются загрязнение атмосферного воздуха, химическое заражение почв, поверхностных пресных вод и рыбных запасов в водоемах, повышение уровня заболеваемости населения. Источниками экологического неблагополучия являются:
1) скопления зольных отвалов, стихийные свалки и отсутствие общегородских очистных сооружений;
2) плохое состояние канализационных сетей и полей фильтрации, расположенных вблизи городов;
3) большие объемы отвалов и хвостохранилищ горнодобывающих предприятий;
4) выбросы загрязняющих веществ от многочисленных небольших котельных, работающих на твердом топливе.
6. Основные проблемы и факторы, сдерживающие развитие моногородов.
За прошедший период в большинстве моногородов страны образовался комплекс проблем, в основном связанных с состоянием градообразующих предприятий или доминирующей отрасли.
Снижение объемов производства, частичная или полная остановка градообразующих предприятий привели к значительному ухудшению социально-экономической ситуации в моногородах.
Сокращение численности занятых, ухудшение условий проживания жителей, рост социальной напряженности — вот основные проблемы большинства моногородов Казахстана. Так, например, за последние 20-25 лет существенно снизилось количество работников на таких предприятиях, как ПО «Каратау» (в настоящее время ТОО «Казфосфат») — с 10,6 тыс. человек до 1,5 тыс. человек. Другим примером является ПО «Карагандарезинотехника» в городе Сарани, где в 1985 году было занято около 7 тыс. человек, а в настоящее время — не более 500 человек. Такая же ситуация наблюдается и в большинстве других моногородах страны. Основными причинами снижения объема производства и остановки деятельности градообразующих предприятий являются истощение сырьевой базы добывающих предприятий, низкая конкурентоспособность производимой продукции, устаревшие технологии на градообразующих предприятиях, разрыв технологических цепочек, связанный с распадом Советского Союза.
Таким образом, анализ экономики и социальной сферы моногородов позволил выделить присущие им основные проблемы. К ним относятся:
1) экономические проблемы: остановка либо угроза остановки основного градообразующего предприятия (истощение рудной базы добывающих предприятий городов, неконкурентоспособная продукция);
низкая степень диверсификации экономики города;
высокая зависимость занятости населения от градообразующего предприятия;
высокая степень зависимости городского бюджета от налоговых поступлений от градообразующего предприятия и сокращение налоговой базы.
2) социальные проблемы: высокий уровень безработицы;
низкий уровень доходов населения большинства моногородов, низкое качество жизни в целом;
сокращение численности населения в большинстве моногородов; возможные тенденции роста социальной напряженности.
3) проблемы жизнеобеспечивающей инфраструктуры: высокая степень износа инженерной и социальной инфраструктуры;
высокая экологическая нагрузка на территорию;
значительная подверженность территорий чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера.
При разработке мер по развитию моногородов учитывался мировой опыт решения проблем монопрофильных населенных пунктов. Зачастую проблемы и условия в некоторых моногородах в разных странах мира и в разные периоды являются схожими с ситуацией в настоящее время в моногородах Казахстана.
Монопрофильность городов — не уникальная черта казахстанской экономики. Узкоспециализированные города широко распространены и в других странах мира. Разные страны выбирали разные пути для решения проблем своих моногородов. Наиболее близки к нашим проблемы моногородов таких стран, как Германия, Австралия, Япония и США. Например, в Германии для решения проблем, возникших в связи со спадом в угольной промышленности Рурского бассейна, государством был введен налог — «угольный пфеннинг» для субсидирования угольной отрасли.
Примечателен в мировой практике развития моногородов опыт города Тсннант-Крик (Австралия). После истощения угольных шахт города для сохранения уровня занятости государством и градообразующим предприятием был организован переезд специалистов и шахтеров на другие месторождения, что позволило сохранить не только рабочие места, но и кадровый потенциал.
В Японии решение проблем моногородов также осуществлялось совместно государством и градообразующим предприятием. Здесь был организован перевод части сотрудников на производственные мощности компании в других городах. При этом градообразующим предприятием были созданы новые малые предприятия в различных сферах экономики (электроника и информационные системы; производство товаров для жизни и продуктов питания; создание технопарка).
Одним из успешных примеров диверсификации экономики моногорода считается опыт города Бирмингем (США). Используя естественные преимущества города и продуманную политику правительства по привлечению инвестиций (например, мелких производителей на свободные производственные площади, развитие инфраструктуры высшего образования и другие меры), город смог решить проблемы, связанные с закрытием градообразующих металлургических предприятий.
Как видно из мировой пракгики наиболее успешными в решении своих проблем оказались города, в которых прослеживалась высокая совместная заинтересованность, как со стороны государства, так и со стороны градообразующего предприятия.
Значительный прогресс наблюдается в тех моногородах, где основные усилия были направлены на стимулирование предпринимательства — курсы переподготовки, организация бизнес-инкубаторов, создание
новых производств градообразующим предприятием, налоговые льготы.
Реализация Программы будет осуществляться в два этапа: 1 этап-2012 год (пилотный) определены условия, механизм и порядок оказания государственной поддержки по направлениям Программы, внесены изменения и дополнения в действующее законодательство по вопросам, касающимся реализации Программы, а также оказана консультативная помощь регионам при подготовке проектов государственно-частного партнерства для реализации проектов в социальном секторе и жилищно-коммунальном хозяйстве.
2 этап — 2013-2020 годы будет осуществляться полномасштабная эффективная работа по развитию моногородов.
Также одним из путей решения проблем моногородов являются так называемые «якорные» проекты по размещению альтернативных производств, направленные на долгосрочную диверсификацию экономики городов.
На 2015 год планируется:
1) увеличить объем промышленного производства моногородов с низким экономическим потенциалом в результате реализации одного или нескольких «якорных» инвестиционных проектов — не менее чем на 20% (в сравнении с 2011 годом);
2) увеличить количество активно действующих малых предприятий в моногородах — в 2 раза (в сравнении с 2011 годом);
3) снизить долю населения с доходами ниже прожиточного минимума в моногородах — до уровня не более 6%;
4) снизить уровень безработицы в .моногородах — до уровня не более 5,5%.
На 2020 год:
1) увеличить количество активно действующих малых предприятий в моногородах — в 4 раза (в сравнении с 2011 годом);
2) снизить долю населения с доходами ниже прожиточного минимума в моногородах — до уровня не более 6% (с учетом совершенствования методики определения величины прожиточного минимума в 2015 году);
3) снизить уровень безработицы в моногородах—до уровня не более 5,0%.
Решение задач в рамках реализации Программы будет осуществляться по четырем направлениям:
1. Оптимизация моногородов в зависимости от производственной емкости стабильно работающих предприятий.