Кодификации градостроительного законодательства в Казахстане
Теоретические аспекты кодификации Градостроительного законодательства в Республике Казахстан. Концепцией правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858, отмечено, что в целях повышения эффективности нормот-ворческой деятельности необходимо продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве; минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты. Одним из направлений на пути реализации указанных задач выступает систематизация действующего законодательства Республики Казахстан в области архитектуры и строительства, как процесса сведения к единству нормативно-правовых актов путем внешней или внутренней обработки их содержания.
Республика Казахстан, будучи государством с провозглашенными демократическими и правовыми началами, закрепила в статье 61 Конституции Республики Казахстан основополагающие принципы и нормы законодательной инициативы. Право внесения законопроектов в законодательные органы предполагает обязанность этого органа рассмотреть законопроект и принять по нему решение с учетом изменений в жизни государства и общества важнейших общественных отношений. В Послании Президента страны народу Казахстана «Казахстан – 2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» от 1997 года, закреплена инфраструктура в качестве одного из приоритетов страны, где важной сферой стал сектор развития и реформирования строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства. В настоящее время Казахстан продолжает деятельность по развитию этого сектора инфраструктуры.
В свете усовершенствования законодательной деятельности в развитии и реформировании строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства необходима систематизация градостроительного законодательства. Такая систематизация позволит совершенствовать градостроительное законодательство, реализовать приоритетные национальные проекты, создать условия для равноправного регулирования и развития всех форм хозяйствования в градостроительной деятельности, а также укрепить законность в области архитектурно-градостроительных отношений, через выявление имеющихся еще в этой сфере правовых проблем. Также обеспечить устойчивое развитие территорий, а именно: планирование устойчивого развития населенных пунктов и устойчивого использования земель населенных пунктов Республики Казахстан в области архитектурной, градостроительной и строительной.
Для достижения этой цели необходимо принятие нового кодифицированного акта, который отвечал бы реальным запросам современного общества Казахстана. До настоящего времени сфера архитектуры и градостроительства регулируется большим количеством нормативных правовых и нормативно-технических актов в сфере архитектуры, градостроительства и строительства, действующих на территории Республики Казахстан, начиная от законов Республики Казахстан, заканчивая подзаконными актами различных уровней.
Основой для кодификации законодательства в области градостроительства будет Закон Республики Казахстан от 16 июля 2001 года № 242 «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан» (далее – Закон об архитектуре и строительстве). Данный Закон регулирует отношения, возникающие между государственными органами, физическими и юридическими лицами в процессе осуществления архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан, и направлен на формирование полноценной среды обитания и жизнедеятельности человека, устойчивое развитие населенных пунктов и межселенных территорий.
Градостроительная деятельность (далее — градостроительство) — деятельность в градостроительном планировании организации и развития территорий и населенных пунктов, определении видов градостроительного использования территорий, комплексном проектировании городских и сельских населенных пунктов, включающая творческий процесс формирования градостроительного пространства, создания градостроительного проекта, координацию всех смежных разделов градостроительной документации (пункт 25 статья 1 Закона об архитектуре и строительстве).
Однако применение архитектурного, градостроительного и строительного законодательства в практике затрудняет наличие большого количества подзаконных актов, регулирующих эту сферу деятельности. Другими препятствиями применения законодательства в сфере градостроительства являются административные барьеры. Так, например, наличие административных барьеров присутствует в установленных регламентах и процессе оформления многочисленных разрешительных документов при получении градостроительной документации. Подзаконные акты градостроительного законодательства нередко противоречат друг другу, что приводит к коллизии норм. Так, например, различаются редакции пункта 2 Постановления Правительства Республики Казахстан от 11 декабря 2009 года № 2082 «Об утверждении Правил ведения Государственного градостроительного кадастра Республики Казахстан» (далее — Постановление) и главы 7 Закона об архитектуре и строительстве, где определяются, какие сведения в градостроительном кадастре должны содержаться. Также в пункте 1 Постановления
определена компетенция уполномоченного органа, а именно, ведение кадастра на республиканском территориальном уровне: осуществляет обобщение и анализ кадастровых данных по республике, разработку научно-методической и нормативно-правовой базы создания и ведения градостроительного кадастра, его программно-технических средств. Вместе с тем, согласно статье 20 рассматриваемого Закона, к компетенции уполномоченного государственного органа по делам архитектуры, градостроительства и строительства в сфере градостроительного кадастра относятся: организация и осуществление контроля за ведением государственного градостроительного кадастра республиканского уровня (пункт 13); нормативно-техническое и методологическое обеспечение деятельности местных исполнительных органов в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, а также служб государственного градостроительного кадастра областного и базового уровней (пункт 14). Как видно из редакции, в части определения компетенции уполномоченного органа, Постановления и Закона об архитектуре и строительству отличаются, поскольку организация и осуществление контроля над ведением государственного градостроительного кадастра республиканского уровня и непосредственно создание и ведение кадастра на республиканском уровне не являются равнозначными действиями. Однако в данном случае недоработана редакция Закона, поскольку в нижеследующих положениях Закона, а именно в статье 38, раскрывающей предмет государственного градостроительного кадастра республиканского уровня, установлено, что уполномоченным органом Правительства Республики Казахстан по ведению государственного градостроительного кадастра на республиканском уровне является уполномоченный государственный орган по делам архитектуры, градостроительства и строительства. Однако представляется нецелесообразным возложение обязанностей по ведению кадастра на республиканском уровне и по осуществлению контроля над его ведением на один уполномоченный орган, т.к. данная ситуация может послужить основой для совершения коррупционных правонарушений.
Применение в практике законодательства в сфере архитектуры, градостроительства и строительства доставляет неудобство и создает возможность для совершения коррупционных правонарушений. Закон об архитектуре и строительстве играет важную роль в формировании строительного законодательства республики, однако действующее законодательство не создает благоприятных условий для развития строительной и архитектурной отрасли. Поэтому необходим единый кодифицированный акт, разработанный путем четкого и полного приведения в соответствие международным стандартам и правилам всех подзаконных актов в области архитектуры, градостроительства и строительства в вопросах упрощения разрешительных процедур, которые будут способствовать снижению коррупции в этой сфере. Вместе с тем в новом акте следует усилить контроль за качеством строительной продукции, а именно: строительно-монтажных работ, выпуска строительной продукции, соблюдения градостроительных норм и правил. Такой кодифицированный акт мог бы называться «Градостроительный кодекс» (как в Российской Федерации, Франции) или «Строительный кодекс» (как в ФРГ). Однако данные названия ограничивают широту распространения общественных отношений в области архитектурного, градостроительного и строительного законодательства Республики Казахстан. Кодифицированный акт Казахстана в сфере градостроительства целесообразно назвать «Архитектурно-градостроительный кодекс». Такое название позволяет нам рассмотреть градостроительство как структурообразующий вид деятельности: закрепляющий его формы охраны и развития территорий, охватывающий все нормативные процессы градостроительного планирования, в том числе позволяющий в полной мере регулировать производство высококачественной строительной продукции.
Следует заметить, что кодификация в Казахстане осуществляется на основе общепризнанных стандартов кодификационной деятельности выработанных на постсоветском пространстве среди стран Содружества Независимых государств, поэтому кодификации содействует им-плементация во внутригосударственное право общепризнанных принципов и норм международного права. Наше государство не является исключением из правил и поэтому осуществляет кодификацию преимущественно по отраслям права. Так, статья 3-1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» предусматривает создание кодифицированных актов для объединения норм по шестнадцати группам однородных общественных отношений.
Однако в настоящее время в Казахстане сложились необходимые предпосылки для создания комплексного кодифицированного акта в данной
сфере. Нормы архитектурного, градостроительного и строительного законодательства, собраны вместе не по отрасли права, а по объединению единой концепции с общими принципами регулирования важных общественных отношений, т.к. градостроительную деятельность в совокупности нельзя отнести к предмету какой-либо определенной отрасли права. Общественные отношения градостроительства зависят от конкретного вида деятельности, которые сегодня регулируются различными отраслями права. Следует обратить внимание на то, что градостроительное законодательство будет являться совокупностью различных видов общественных отношений, которые тесно взаимосвязаны между собой. Такие отношения требуют самостоятельного правового регулирования и рассматриваются в качестве целостного образования. Например, гражданских (имущественных), земельных, жилищных, административных (государственно-управленческих), предпринимательских (хозяйственных) и других отношений. Поэтому однородность общественных отношений позволяет выделить такие предметы, которые применимы в совокупности при регулировании любых градостроительных отношений.
В Республике Казахстан имеются примеры принятия специализированных кодифицированных актов, так например: Земельный кодекс РК от 20 июня 2003 года за №442, Водный кодекс РК от 9 июля 2003 года за №481, Кодекс РК «О таможенном деле в Республике Казахстан» от 30 июня 2010 года за №296-IV и другие. В юридической литературе последствиями этих кодификаций явилось расширение перечня комплексных отраслей права, регулирующие такие общественные отношения. Так, доказывается формирование, налогового права, земельного права, экологического права, таможенного права и медицинского права как самостоятельных отраслей в системе права. Появлению формирования новых отраслей прав способствовала значимость к определенной сфере общественных отношений, регулируемая большим количеством правовых норм различных отраслей права, имеющих свою внутреннюю структуру в единой системе.
Безусловно, в градостроительном законодательстве будут присутствовать нормы различной отраслевой принадлежности (гражданской, административной и др.), но от этого качественная специфика градостроительных норм не нарушится. Нормативно-правовые акты отдельных отраслей права существующих сегодня не могут определить методику и критерии градостроительного зонирования территории, также не в состоянии выработать конкретные регламенты, определяющие градостроительные параметры и виды разрешенного использования земельных участков в пределах той или иной территориальной зоны и т.д. Поэтому основное отличие градостроительного законодательства от других отраслей права — это теснейшая взаимосвязь с техническими актами, т.е. такие правовые акты, выраженные в технических нормах и правилах (требованиях), вырабатываемые в рамках архитектурно-градостроительной науки и практики. Следует заметить, что для субъектов таких отношений данные требования являются юридически обязательными, и в случае их нарушения могут защищаться в судебном порядке, хотя формально закреплены в нормативных актах Республики Казахстан.
Градостроительная деятельность на международно-правовом уровне регулирует Градостроительная хартия Содружества Независимых Государств (4 июня 1999 год). На территории Республики Казахстан Хартия вступила в силу со дня подписания. Следовательно, совершенствование градостроительного законодательства Республики Казахстан направлено на его унификацию и гармонизацию национального законодательства с нормами государств-участников, а также приведение его в соответствие с международными стандартами и правилами в области архитектуры, градостроительства и строительства. Опыт по кодификации градостроительного законодательства наблюдается в ряде стран Содружества, в частности, в Российской Федерации и Республике Узбекистан, также вопросы кодификации градостроительного законодательства обсуждаются в Азербайджанской Республике, Республике Беларусь, Туркменистане, Украине. Систематизация законодательства является одним из основных направлений правовой политики в Казахстане, поэтому законодателю необходимо применить методы кодификации при формировании комплексного законодательства.
Подводя итоги, отметим, что разработка Архитектурно-градостроительного кодекса Республики Казахстан позволит совершенствовать действующее законодательство в рассматриваемой сфере общественных отношений, также введет новую самостоятельную отрасль казахстанского права, которое будет иметь не только теоретическое, но и практическое значение для правоприменительных органов.
