Конституционализм в Республике Казахстан
30 августа 2015 г. Конституции Республики Казахстан исполняется двадцать лет. Ее идеи, положения и нормы обеспечивают стабильную -эволюцию страны в условиях межэтнического и межконфессионального мира, сохранение и упрочение общепринятых и национальных ценностей, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, уверенное развитие рыночной экономики, последовательную поэтапную демократизацию, постепенное повышение благосостояния народа, согласованное функционирование государственных органов, рост уровня признания страны на международной арене.
Квинтэссенцией конституционализма, социального измерения эффективности конституции всегда выступает качество регулирования ею отношений в различных сферах общественной жизни. В странах, недавно вставших на путь независимости, утверждение конституционализма выступает целью и средством глубоких преобразований общества и государства, становится одной из первейших гарантий национальной безопасности. Правильно воспользоваться уникальным средством получается далеко не у всех. Республика Казахстан успешно прошла сложнейший отрезок своей многовековой истории: мягкий, без потрясений и человеческих жертв кардинальный демонтаж социализма и вхождение в будущее — становление и утверждение государственной независимости.
Наряду с набором классических задач, решаемых всеми странами, в Казахстане самой жизнью были поставлены и постепенно достигались гораздо более сложные цели. В их числе; формирование отвечающей будущему Казахстана доктрины конституционализма; определение концепции, идей и положений Конституции суверенного Казахстана взамен устаревшего Основного Закона Казахской ССР 1978 г.; разработка текста проекта и принятие Конституции, максимально отвечающей интересам народа Казахстана; обеспечение верховенства и прямого действия полностью легитимной Конституции; создание принципиально иных отношений между человеком и государством, основанных на новых конституционных ценностях, а также нового общественного строя; учреждение отвечающего требованиям времени, базирующегося на принципе единства и разделенности государственной власти аппарата Республики Казахстан и др. Новая Конституция РК 1995 г. сосредоточилась на главном — обеспечить мир и стабильность, объединить граждан в общество, снять существовавшие противоречия и дисбалансы, стать гарантом уверенности людей в своем будущем. За годы независимости Казахстаном накоплен собственный опыт многовекторной, насыщенной и весьма непростой работы.
Ключевым фактором для конституционализма является разработка и принятие правовой и легитимной конституции с последующим обеспечением ее эффективности? в первую очередь — соблюдение баланса между конституцией юридической (буквой и духом основного закона) и конституцией фактической (реальной жизнью). Верховная власть при проведении глубоких реформ отслеживает соответствие основному закону реальной действительности (корректируя эволюцию общества и деятельность государственных структур, акции общественных объединений, граждан) и одновременно адекватность положений и норм конституции запросам реальной действительности (своевременно стимулируя объективно необходимые корректировки текста),
Действующая Конституция РК была разработана с учетом опыта конституционного правотворчества периода 1990-1993 гг., охватывающего Декларацию о государственном суверенитете Казахской ССР от 25 октября 1990 г., Конституционный закон о государственной независимости Республики Казахстан от 16 декабря 1991 г. Принятая Верховным Советом 28 января 1993 г, первая Конституция Республики Казахстан не оправдала общественных ожиданий, поскольку в ней не были определены пели и приоритеты в общественном развитии, в нее не удалось заложить прочный правовой фундамент системных преобразований, не были легитимированы конституционные средства и инструменты, позволяющие осуществить достижение поставленных целей. Отдельные положения и нормы вызвали настороженность в обществе. Созданные в период активного поиска векторов будущего страны, сталкивания мнений и позиций различных и не всегда конструктивных сил, названные учредительные документы объективно не могли снять всех проблем,
В докладе, посвященном пятилетию государственной независимости, в 1996 г. Н. А. Назарбаев высказал следующую мысль: «В эти драматические дни пришло окончательное осознание того, что медлить с конституционной реформой — просто опасно для судеб казахстанского общества и будущего независимого государства»2.
Президент принял смелое решение о немедленной подготовке новой конституции. Его безусловная правильность и историческая значимость на сегодня подтверждается не только последующими победами Казахстана, но и острейшими перманентными политическими кризисами, с которыми столкнулись страны с растянувшимся на двадцатилетие процессом создания качественного, пользующегося доверием и поддержкой народа основного закона.
Оперативная разработка весной 1995 г. проекта Конституции РК была осуществлена опытными специалистами-юристами под руководством и при самом непосредственном участии Президента Республики. Документ был одобрен Ассамблеей народа Казахстана, прошел обсуждение населением с последующим максимальным учетом поступивших предложений посредством корректировки текста документа по результатам «народной экспертизы». Более чем в половину, а именно в 55, статей были внесены 1100 поправок и дополнений.
В состоявшемся 30 августа 1995 г. референдуме приняли участие 8 млн. 91 тыс. 715 граждан Республики (90,58 % от числа всех лиц, внесенных в списки для голосования). В поддержку проекта новой Конституции высказались 7 млн. 212 тыс. 773 человека, или 89,14 % проголосовавших, против — 800 839 человек, или 9,9 %. Признаны недействительными 78 тыс. 103 бюллетеня3.
«Конституция 1995 года стала поистине выражением воли всего народа, а сам казахстанский народ превратился в соавтора Основного Закона, — написал Н.А. Назарбаев в книге «Казахстанский путь». — Проголосовав за проект новой конституции страны, наши сограждане сделали важный для страны и для каждого казахстанца выбор. Пожалуй, впервые в истории Казахстана в руках народа оказалось его будущее, за что он и голосовал. Это действительно так. В Основном Законе выражены не только принципы государства, но и приняты решения, непосредственно связанные с жизнью наших граждан, каждого человека. Это вопросы их свобод, прав, обязанностей перед обществом. В конечном итоге это определяет перспективы человека, каждой семьи и будущего всей страны»4.
Сам конституционный процесс, в котором нашли свое воплощение стратегическое видение Н. А. Назарбаева, профессионализм юристов и воля народа обеспечили высшую легитимность Конституции РК 1995 г. В свою очередь, именно правовая содержательность и легитимность Основного Закона стали первейшими мощными гарантиями эффективной реализации присущих ему функций. Получив ответы на принципиальные вопросы, общество успокоилось и сконцентрировало усилия на построении основ Нового Казахстана.
Необходимо особо отметить, что многие мысли и позиции Н.А. Назарбаева формируют основы идеологии конституционализма, конституционной политики. Таковыми выступают, например, идеи об очередности демократических реформ в системе мер по преодолению рисков политического транзита; об объективной обусловленности изменения действующей Конституции: о предмете Основного Закона; о толковании всех норм Конституции в соответствии с провозглашенными в п. 2 ст, 1 Основного Закона принципами деятельности Республики Казахстан; о соотношении народного и государственного суверенитетов; о характере государственности; о безусловном учете общих интересов казахстанцев при разработке и принятии Конституции и многие другие. Президент Республики является гарантом незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
Конституционная логика, стратегия и тактика конституционных преобразований, конкретные положения Основного Закона находят непосредственное воплощение в постоянной практической деятельности Лидера Нации. Конституцией 1995 г. вместо Конституционного Суда был учрежден новый орган конституционного контроля — Конституционный Совет Республики Казахстан. Его статус, организация деятельности и результаты являются предметом настоящего рассмотрения.
В последние годы продолжается масштабное конституционное реформирование Казахстана, которое осуществляется на фоне трансформации всего миропорядка.
Значительное развитие получила наука конституционного права в работах иностранных ученых, а также в правоприменительной практике зарубежных стран, в том числе в решениях органов конституционного контроля, а также в документах международных организаций. Новые содержательные аспекты конституционализации возникают в связи с дальнейшей интеграцией Казахстана в мировое пространство, в том числе в рамках Евразийского экономического союза. Они требуют углубленного научного анализа.
Мировая турбулентность катализируется обострением противоречий между глобализацией и национальной государственностью, между высокоразвитыми и слаборазвитыми странами, между несметно богатыми и предельно бедными, между культурами и религиями. между национальными правовыми системами и наднациональным правом. Получила свое развитие борьба отдельных стран за мировое лидерство, стимулируемая проводимой некоторыми международными организациями практикой двойных стандартов. Ранее жесткое конвенционное международное право начинает подменяться мягким ситуативным международным правом. Данные факторы в итоге приводят к размыванию общепризнанных принципов и норм международного права.
Столкнувшись с экономическими и финансовыми проявлениями кризиса, актами терроризма и экстремизма, государства усложняют формы выражения протестных настроений населения и ужесточают юридические санкции за их нарушение гражданами. Не видеть и не учитывать эти обстоятельства, отягощающие разрыв между декларируемыми ценностями и реальной действительностью, государственные органы и юридическая научная общественность не могут и не должны.
Исходя из отмеченных обстоятельств, имеющих как положительное, так и негативное влияние, в Республике Казахстан выстроена твердая линия конституционализации всех секторов государственной, правовой и общественной жизни, а также деятельности на международной арене.
Президент Республики Н.А. Назарбаев постоянно, в том числе и в весьма непростых ситуациях, демонстрировал и продолжает демонстрировать свою верность заявленным высоким конституционным идеалам, тем самым формируя из года в год и стимулируя конституционно-применительную практику, прочный режим конституционной законности.
Несмотря на весьма сложную обстановку в принципиальном переустройстве государственной и общественной жизни, правовой системы Казахстана, катаклизмы в функционировании высшей публичной власти и правовой системы, выходы из них через применение нетрадиционных для устоявшихся демократий решений искались и находились в рамках верховенства и незыблемости действующих конституций.
Преклонение перед конституцией всех и каждого выступает краеугольной составляющей конституционной политики.
Отдавая дань Конституции как основе устойчивого развития государства и общества, Н.А. Назарбаев в докладе на Международной научно-практической конференции, посвященной 10-летию Конституции 1995 года, сказал: «Ничего застывшего в мире нет. Но когда мы говорим о Конституции, мы должны быть очень внимательны, и присутствующие здесь уважаемые юристы, я думаю, должны прислушаться к тому, что я говорю. Этот вопрос требует взвешенного подхода. Нельзя забывать о том, что в Конституции заложены основополагающие принципы существования нашего государства, и мы должны дорожить этими принципами».
Максимальное внимание и утонченная взвешенность находят подтверждение в реформировании самого Основного Закона, который выступает непременным элементом общественного развития страны.
За прошедшие с 1995 г, двадцать лет текст Конституции корректировался трижды: 7 октября 1998-го, 21 мая 2007-го и 2 февраля 2011 г.
Наиболее существенные поправки были внесены Законом РК от 21 мая 2007 г. Они были обусловлены достигнутыми результатами развития Казахстана и явились итогом продолжавшегося без малого пять лет инициированного Президентом Республики широкого общественного диалога. Его формой с 2002 г. было постоянно действующее совещание при Правительстве, затем — консультативно-совещательный орган при Главе государства, на завершающем этапе Президент Республики сам возглавил государственную комиссию, включавшую представителей заинтересованных политических партий, общественных объединений, госорганов и научного сообщества, Во всех регионах страны прошло обсуждение основных позиций программы с выработкой конкретных предложений. Многие из них были оперативно реализованы посредством корректировки действующих законов, издания указов Президента Республики (в частности, концепций по дальнейшему развитию гражданского общества, по повышению конкурентоспособности СМИ и др.).
Для комплексного видения путей утверждения конституционализма значительный интерес представляет Указ Президента РК от 4 мая 2005 г. № 1568 «О мерах по дальнейшему использованию потенциала Конституции Республики Казахстан». В нем нашли закрепление ряд изменений процедурного характера по повышению роли Парламента и его Палат и, что особенно показательно, поручения по совершенствованию преподавания конституционного права Республики Казахстан в вузах и колледжах, а также по изучению и должному применению действующей Конституции сотрудниками правоохранительных органов. Впоследствии ряд положений Указа был перенесен в Закон РК от 21 мая 2007 г. Несмотря на то, что сам Указ позже был признан утратившим силу, его отдельные идеи остаются актуальными и в настоящее время.
Таким образом, Конституционный процесс 2002-2007 гг, завершился принятием Закона РК от 21 мая 2007 г. Реализация новелл обернулась укреплением общественных начал в политической системе, ростом численности НПО, упрочением государственно-частного партнерства, расширением связей между партиями и депутатами Ма-жилиса, повышением активности Парламента и маслихатов, местного самоуправления, упрочением защищенности прав и свобод граждан. Вновь была подтверждена значимость «народной экспертизы», которая выступает непременной и важнейшей составляющей легитимности предпринимаемых мер.
Содержательность и последовательность конституционализации законодательства и правоприменительной практики обеспечивается посредством реализации утверждаемых Президентом Республики документов системы государственного планирования, в первую очередь -Стратегии «Казахстан-2050», принятой на основе досрочно исполненной Стратегии «Казахстан-2030».
На эволюцию правовой сферы направлены принятые в их развитие концепции правовой политики. В настоящее время действует Концепция на период 2010—2020 гг. (Указ Президента РК от 24 августа 2009 г.), ее предшественница работала в 2002—2010 гг. (Указ Президента РК от 20 сентября 2002 г.). Разработчиком концепций выступает Совет по правовой политике при Главе государства, в который входят представители всех ветвей власти, руководители правоохранительных органов, профессора ведущих юридических вузов и факультетов университетов. Начало данной, на высшем уровне четко скоординированной по мероприятиям, исполнителям и срокам работы было положено Государственной программой правовой реформы в Республике Казахстан, утвержденной постановлением Президента РК от 12 февраля 1994 года.
Успешная реализация на протяжении восьми лет положений и норм Закона РК от 21 мая 2007 г., достигнутые при этом положительные результаты, а также осуществление утвержденного Плана Нации «100 конкретных шагов» по реализации пяти институциональных реформ Главы государства, позволят перейти к поэтапной конституционной реформе, предполагающей перераспределение властных полномочий от Президента к Парламенту и Правительству с учетом казахстанских традиций.
Первичность учредительной власти народа, как основа всего комплекса последующего безусловного соблюдения и исполнения положений и норм Конституции, подтверждается Конституционным Советом, Воплощение воли народа и законах и иных важнейших государственных актах, а также постоянное совершенствование процедур влияния граждан на публичные институты являются действенной гарантией внутренней стабильности, экономического прогресса и улучшения благосостояния населения. «Необходимо и далее сохранять и укреплять доверие казахстанцев на основе конституционных ценностей, социального партнерства, сочетания интересов и взаимодействия личности, общества и государства».
Полная легитимность и высокое качество Конституции, ее стабильность в совокупности с восприимчивостью к востребованным переменам, конституционная политика и режим конституционной законности создают благоприятные предпосылки для функционирования института конституционного контроля — выполнения Конституционным Советом миссии по дальнейшему утверждению конституционализма. Основными средствами выступают его полномочия по официальному толкованию норм Конституции, предварительному и последующему контролю за соответствием ей законов, а также по обращению к Парламенту с ежегодными посланиями о состоянии конституционной законности в стране.
Обобщим анализ принятых Конституционным Советом постановлений (нормативных постановлений) в различных сферах государственной и общественной жизни. В них четко прослеживается линия на раскрытие и разъяснение заложенных в нормы Конституции общепризнанных и казахстанских ценностей.
К первым относятся: верховенство права; приоритет прав и свобод человека и гражданина; демократическое, светское, правовое и социальное государство; народный суверенитет; разделение властей; независимое правосудие; местное самоуправление и др.
Вторую группу составляют основополагающие принципы деятельности Республики Казахстан: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте, а также унитарность и президентская форма правления; единство и разделенность государственной власти; действующее право Республики Казахстан; высшая юридическая сила и прямое действие Конституции; идеологическое и политическое многообразие; ценность государственного, русского и всех языков народа Казахстана; уважение принципов и норм международного права и проведение политики сотрудничества и добрососедских отношений между государствами и др.
Конституционным Советом подтверждается мысль о взаимообусловленности, взаимопереплетении и взаимодополняемости общепризнанных и казахстанских ценностей. Такое единство общего и различительного является следствием сложной конструкции современного многообразного и разноликого мира. Именно на примере Конституции РК и нашей реальной действительности видно, что при должном внимании государства и воле каждого гражданина бесконфликтное сосуществование ценностей вполне возможно и, более того, приводит к взаимному обогащению общего и индивидуального. В подтверждение общепризнанных ценностей в ряде нормативных постановлений по вопросам официального толкования Конституции либо проверки конституционности нормативных правовых актов в обоснование правовых позиций Советом приводятся международно-правовые акты.
Например, непосредственно применены ратифицированные Казахстаном акты наднационального права в области прав и свобод человека и гражданина в следующем порядке: Устав ООН, ВДГТЧ, МГТГПП, МПЭСКП, Конвенция ООН против коррупции, о борьбе с финансированием терроризма, против транснациональной организованной преступности; Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом; Договор о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с терроризмом; Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; Основные принципы обращения с заключенными, принятые резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН и др.
Конституционный Совет обращает внимание госорганов на необходимость системной работы с международными договорами, содействует реализации их положений в действующем законодательстве Республики, Благодаря широкому изучению зарубежного опыта и сотрудничеству с международными организациями в уголовном процессе внедрено применение института суда с участием присяжных заседателей, судебное санкционирование ареста. Причем санкционирование ареста судом и практический отказ от применения смертной казни повлекли внесение изменений и дополнений в действующую Конституцию. Перечень подобных положительных результатов можно продолжить.
Казахстанская Конституция и решения Конституционного Совета являются мощной юридической основой для надлежащего исполнения международных договоров и обязательств. Одновременно решениями Конституционного Совета укреплены конституционные начала суверенитета Республики Казахстан, верховенства Конституции в сфере международных отношений.
Данные требования, к примеру, однозначно проведены через всю резолютивную часть НПКС РК от 5 ноября 2009 г. № 6 «Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций».
Решения международных организаций и их органов, участником которых является Республика Казахстан, могут приобретать юридические свойства ратифицированного Республикой международного договора в случае непосредственного указания на обязательный характер для Казахстана данных решений в международном договоре, ратифицированном Республикой Казахстан. В случае коллизии между обязательным для Казахстана решением международной организации и (или) ее органа и нормативными правовыми актами Республики Казахстан действует решение международной организации и (или) ее органа впредь до устранения такой коллизии.
В то же время не могут быть признаны в качестве обязательных для Казахстана решения международных организаций и их органов, нарушающие положения п. 2 ст. 2 и п. 2 ст. 91 Конституции о том, что суверенитет Республики распространяется на всю ее территорию, а также о недопустимости изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной целостности государства, формы правлении Республики. Не могут применяться непосредственно и иметь приоритет перед нормативными правовыми актами Республики Казахстан решения международных организаций и их органов, ущемляющие конституционные права и свободы человека и гражданина РК.
Приведенные правовые позиции были сформулированы в решении по обращению Премьер-Министра в связи с созданием Казахстаном, Белоруссией и Россией Таможенного Союза. Впервые Совет подтвердил конституционность самой возможности передачи отдельных полномочий государственных органов страны международным организациям и их органам. Вместе с тем вынесенное по конкретному предмету обращения постановление отражает и более общее видение естественной перспективы расширения участия страны в международных организациях и юридических характеристик актов наднациональных органов.
Правовые позиции Конституционного Совета, выработанные по результатам официального толкования Конституции и в порядке конституционного нормоконтроля законов и иных нормативных правовых актов, наряду с положениями документов стратегического планирования играют существенную роль в конституционализации законодательства.
В целом принятые Конституционным Советом нормативные постановления работают на дальнейшее утверждение конституционализма и верховенства Конституции посредством насыщения законодательства ее духом и идеями, обогащают действующее права, восполняют пробелы в правовом регулировании, формируют ориентиры развития законодательства и правоприменительной практики. Выполняя роль как негативного, так и позитивного законодателя, Совет стремится действовать предельно аккуратно, не допуская вторжения в компетенцию Парламента и других государственных органов.
Много полезных оценок, обобщений, выводов и рекомендаций по утверждению конституционализма содержится в ежегодных посланиях Конституционного Совета о состоянии конституционной законности в Республике. В соответствии с подп. 6) ст. 53 Основного Закона все девятнадцать посланий оглашены Председателем Конституционного Совета на совместном заседании Палат Парламента.
На протяжении последнего десятилетия утвердился и устоялся алгоритм работы с ежегодными посланиями. Он включает анализ информации о результатах реализации государственными органами действующих правовых позиций и рекомендаций, составление и принятие на заседании Конституционного Совета текста послания, доведение его до сведения парламентариев и опубликование в средствах массовой информации. Впоследствии предпринимаемые госорганами меры по исполнению посланий обсуждаются и берутся на контроль Советом по правовой политике при Президенте Республики, чем значительно стимулируется качество работы госорганов. Необходимо отметить и положительную роль, которую сыграло дополнение действующих документов, регулирующих нормотворческий процесс, обязанностью госорганов при подготовке проектов законов и иных правовых актов непременно учитывать рекомендации ежегодных посланий Конституционного Совета.
Приведем только один пример. Как отмечено в послании от 19 июня 2014 г., во исполнение нормативных постановлений и посланий Конституционного Совета приняты:
— Конституционный закон РК от 3 октября 2013 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам исчисления конституционных сроков», направленный на упорядочение порядка исчисления начала и окончания сроков, предусмотренных в некоторых конституционных законах, а Закон РК от 24 марта 1998 г. «О нормативных правовых актах» дополнен статьей 6-1, закрепляющей правила исчисления сроков, установленных законодательством;
— Закон РК от 13 января 2014 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам закрепления компетенции государственных органов на законодательном и (или) подзаконном уровнях», которым из 76 законов исключены функции государственных органов, не являющиеся основными, с перенесением их на подзаконный уровень;
— законы от 3 июля 2013 г. «О гарантированной государством юридической помощи» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования системы предоставления гарантированной государством юридической помощи», создающие дополнительные условия для реализации права каждого на получение квалифицированной юридической помощи, оказываемой на бесплатной основе за счет бюджетных средств, а также вводящие обязанность всех государственных органов в пределах своей компетенции оказывать любому обратившемуся физическому лицу бесплатную юридическую помощь в виде правового информирования;
— законы от 17 апреля 2014 г. «О дорожном движении» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам дорожного движения», в которые включены нормы, направленные на исполнение требований ст. 39 Конституции о регламентации мер правоограничительного характера только на законодательном уровне.
Конституционным законом от 3 июля 2013 г. «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан и в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам исключения противоречий, пробелов, коллизий между нормами права различных законодательных актов и норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений» предусмотрены нововведения, в том числе регламентирующие процедуры обращения судов в Конституционный Совет.
