Конституционная реформа 2007 года
Конституционная реформа 2007 года. Необходимость в политических реформах впервые обозначилась уже во второй половине 1990-х гг. События осени 2001 г. показали, что потребность в дальнейшей демократизации политической системы увеличивается и обретает все более оформленный и системный характер. Иначе говоря, четко обозначилось отставание темпов политических реформ от таковых в сфере экономики. Перед страной и властью встала задача поиска «формулы стабильности», что, в свою очередь, потребовало создания механизма согласования интересов наиболее крупных общественно-политических и социальных страт. В тот момент перед Казахстаном встала проблема выбора. Первый сценарий предполагал сохранение политической ситуации такой же, какой она была, т. е. «заморозить» процесс политической модернизации, используя имеющиеся в наличии государственные структуры для обеспечения стабильности. Согласно второму сценарию, Казахстану предстояло пройти стадию политической либерализации и постепенно перейти к классической модели демократии – с балансом ветвей власти, развитым гражданским обществом, вовлеченностью граждан в процесс принятия политических решений и другими атрибутами. В целях устойчивого развития страны, власть, к своей чести, выбрала второй вариант развития. Именно для этого в стране создавались различного рода диалоговые площадки: сначала – Постоянно действующее совещание по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества, затем – Национальная комиссия по вопросам демократизации и развития гражданского общества. Указом Президента Республики Казахстан от 20 марта 2006 г. была создана Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ. Перед Госкомиссией стояла сложная задача, направленная на: выработку стратегии политических реформ, которая бы придала либерально — демократическим преобразованиям в стране системный и необратимый характер; поиск компромиссного решения в видении дальнейшего развития страны. Кроме того, необходимо было выявить основные проблемы, тормозящие процесс политической модернизации и выработать пути их решения. 19 февраля 2007 г. Государственная комиссия по разработке и конкретизации программы демократических реформ свою работу завершила.
Новые конституционные поправки, принятые Парламентом весной 2007 г. на основе результатов этой работы по представлению Главы государства, открыли широкие возможности для активизации всего политического процесса в Казахстане. Нововведения коснулись различных сторон политической жизни. С одной стороны, это фактически коренное реформирование существовавшей модели политической системы, суть которого – значительное расширение полномочий и привилегий законодательной ветви власти, новое структурирование партийного поля, развитие реального гражданского общества и неправительственного сектора, что в совокупности обеспечит привлечение широких слоев населения к непосредственному участию в политических процессах. С другой стороны, в этих переменах заложен фундамент для более скоординированной работы системы государственного управления, поскольку все центральные органы власти отныне будут взаимозависимыми и взаимодополняемыми. При этом наиболее наглядной характеристикой нового политического устройства станет усиление во властных взаимоотношениях механизма «сдержек и противовесов». Вовлекая Парламент в процессы выбора, согласования и окончательного утверждения кандидатуры Премьер-министра, Президент значительно усиливает полномочия законодателей, дает им право активно участвовать в формировании исполнительной ветви власти. Таким образом, весь цикл утверждения кандидатуры Премьер-министра будет находиться на равноудаленной дистанции от основных центров властного механизма, поскольку правом решающего голоса, судя по всему, будут обладать политические партии, представленные в Мажилисе. Тем самым ответственность за одобрение той или иной кандидатуры будет в равной мере распределена между исполнительной властью в лице Главы государства и законодательной ветвью власти в лице народных избранников. В свою очередь депутаты, представленные в Парламенте, – это представители и различных региональных интересов, и различных слоев казахстанского общества, и основные политические и идеологические силы этого общества. В целом широкий спектр политических сил, который, по замыслам архитекторов конституционной реформы, будет представлен в Парламенте, является важным условием общенационального диалога, необходимого для устойчивого развития Казахстана.
Новые функции и полномочия Парламента: обе палаты Парламента получили право участвовать в формировании Конституционного совета, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Центральной избирательной комиссии. Реализация этих функций позволит казахстанскому обществу участвовать в избирательном процессе, в процессе формирования бюджета страны, определять приоритеты ее развития и послужат импульсом к расширению доступа к информации, обсуждению и публичной аргументации своего видения относительно развития политической, экономической и социальной сфер жизнедеятельности государства.
Таким образом, если до принятия данных поправок политические институты в Казахстане во многом развивались по заданной исполнительной ветвью власти траектории, то теперь, в связи с возможностью участия Парламента в формировании Конституционного совета, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и Центральной избирательной комиссии, политически и общественно активная часть населения, задействованная в деятельности политических партий, будет оказывать непосредственное влияние на механизм функционирования власти.
Депутатский корпус, партийные фракции и депутатские группы, наделенные конституционным правом участия в деятельности исполнительных органов власти, станут основными субъектами избирательного процесса. При этом новые функциональные полномочия политических партий (которые согласно поправкам отныне будут формировать состав нижней палаты Парламента через пропорциональную систему выборов, т. е. по партийным спискам, с увеличением своих рядов на 30 человек, девять из которых избираются Ассамблеей народа Казахстана) значительно повышают возможности доступа широкой общественности к представительству во властной структуре нашего государства.
Важным, можно сказать переломным, аспектом развития конституционализма можно считать и отмену запрета на финансирование государством политических партий, негосударственных и общественных объединений.
В чем суть этого шага? В том, что конституциональное оформление финансирования всего спектра политических сил общества приведет к легализации их деятельности, повысит эффективность диалога и сотрудничества с властью, даст возможность для обеспечения более широкого социального представительства в Парламенте, укрепления связей между государственными органами и обществом по самым животрепещущим вопросам повседневной жизни. Кроме того, финансирование будет способствовать повышению гражданской активности населения и укреплению гражданского самосознания.
Особо следует отметить пункт о законном финансировании государством политических партий. Думается, их государственное финансирование является назревшим велением времени. С одной стороны, это значительно сужает поле деятельности для скрытого лоббирования интересов различных групп внутри страны и фактически ведет к отмене практики финансирования со стороны, так как на легальном, правовом поле субъекты политического процесса, как правило, будут стремиться действовать в рамках существующего законодательства Республики Казахстан.
С другой стороны, не будет оснований и почвы для обвинения государства в прямой поддержке отдельных партий в предвыборный период, поскольку государство будет оказывать содействие в продвижении всех легально действующих политических партий, их программных установок, на деле добившихся признания электората.
Усиление контроля Мажилиса Парламента над деятельностью Правительства в связи с принятием новых конституционных поправок побуждает Правительство ставить свою текущую и стратегическую работу на качественно новый уровень, делает принцип состязательности обязательным условием работы исполнительной ветви власти. Мажилис Парламента, способный поставить вопрос о недоверии к любому члену Правительства по принципу простого большинства, значительно повышает степень ответственности исполнительной власти.
При этом Правительству нельзя будет полагаться только на свои административные возможности – из-за новой нормы, предусматривающей право Парламента судить о работе Правительства по итогам утверждения отчета об исполнении республиканского бюджета. Неутверждение отчета также будет означать выражение Правительству вотума недоверия.
Другими словами, деятельность Правительства будет во многом координироваться Парламентом, что придаст его деятельности не только прозрачность, но и вескую аргументированность, обоснованность. Это как раз и есть то, что можно охарактеризовать как «механизм сдержек и противовесов в действии».
Наряду с расширением полномочий усиливается и ответственность депутатов Парламента. Из Конституции исключена норма об отсутствии императивного мандата депутатов, что не только приведет к укреплению внутрипартийной дисциплины и порядка, но и значительно усилит возможность развития как партий – в качестве субъектов политического процесса, так и партийных фракций, депутатских групп. Между тем опыт ряда развитых стран показывает, что партийные фракции являются основными центрами внутрипартийных дискуссий и дебатов, стимулируя партии к дальнейшему развитию, повышающему их эффективность. Данные нововведения можно охарактеризовать как прогрессивные еще и потому, что они закладывают новую систему
взаимоотношений депутатов со своими избирателями – через партийно-политическую систему. То есть член партии, ставший депутатом, не может в Парламенте дискредитировать деятельность самой партии, противоречить изначально ей или самому себе, не может манипулировать волей избирателей, избравших его своим представителем и выразителем своих интересов.
Уменьшение президентского срока после 2012 г. с 7 до 5 лет и ограничение сроков переизбрания 2 сроками – наиболее суще ст венная часть конституционных поправок. Несмотря на то, что ряд исследователей увидели в этой поправке нарушение прав казахстанских избирателей и нивелирование самого принципа демократии, когда возможность избрания на пост Главы государства ограничивается временными рамками согласно определяемым срокам правления, в целом, думается, что такое положение дел является наиболее предпочтительным и приемлемым в казахстанских условиях.
Увеличение количества депутатов Сената на восемь человек, назначаемых Президентом «…с учетом необходимости представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества», приведет к усилению положительного восприятия верхней палаты Парламента обществом, поскольку в условиях Казахстана имидж политика зависит от его узнаваемости, авторитета и общественно-политической активности в восприятии консервативного большинства.
Полномочия, отводимые Сенату, такие, как согласие на назначение Генерального Прокурора, председателя Комитета национальной безопасности (КНБ), председателя Национального банка, а также выполнение им функций Парламента при принятии законов в условиях отсутствия Мажилиса, вызванного его роспуском, – довольно веский аргумент в пользу усиления и активизации деятельности верх ней палаты.
Сенат, по сути, становится балансирующей составляющей деятельности Мажилиса в рамках законодательной ветви власти в обычных условиях и главным центром силы в условиях форс-мажорных обстоятельств и ситуаций, т. е. стержневым фактором стабильности и устойчивости новой президентско-парламентской формы правления.
