Методологические основы кодификации законодательства Казахстана
Кодификация это один из важнейших элементов развития системы законодательства. Это специфический вид деятельности, который требует глубоких научных знаний, поскольку связан с созданием или изменением правовых норм. Результатом кодификационной работы является формирование более совершенной системы национального законодательства, по которой судят о государстве в целом. Система законодательства включает большое количество нормативных правовых актов различного вида и уровня юридической силы, которые регулируют определенные сферы общественных отношений. Такая система масштабна, сложна, но вместе с тем подвижна, о чем свидетельствует непрерывный процесс внесения поправок в нормативные правовые акты.
Тенденция увеличения количества нормативных правовых актов приводит к усложнению правоприменительной деятельности. В сферу правового регулирования вовлекаются все новые общественные отношения. При этом неоправданное использование правовых средств, наряду с имеющимися пробелами и недоработками правового регулирования, может оказать негативное влияние на правовую систему.
Отсутствие научно обоснованных и методологически выверенных подходов к систематизации законодательства, при нынешнем объеме правотворческой деятельности, вскоре может привести к дублированию предписаний, их конкуренции, пробельности, неясности, неоправданно широкому использованию и дополнению норм права актами толкования. Для минимизации возможного негативного эффекта необходимо проведение на постоянной основе работы по систематизации действующего нормативного материала. Систематизация — процесс, представляющий собой деятельность компетентных органов, организаций и лиц по упорядочению правовой материи в определенную целостную систему путем ее соответствующей обработки. Несмотря на то, что систематизация законодательства является формой развития и упорядочения действующей правовой системы, в Казахстане не сформулированы методологически выверенные подходы, позволяющие использовать систематизацию для моделирования и развития системы законодательства.
В настоящее время Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213 (далее – Закон о НПА) и нормативные правовые акты, принятые в его развитие, регулируют преимущественно порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов. Так, глава 9 «Систематизация и учет нормативных правовых актов» Закона о НПА лишь частично регламентирует вопросы систематизации законодательства, а точнее, его учета. В статьях 46-48 Закона о НПА закреплены полномочия государственных органов по ведению государственного учета, который включает в себя централизованный сбор актов, ведение Государственного реестра нормативных правовых актов Республики Казахстан, эталонного контрольного банка нормативных правовых актов Республики Казахстан [2]. Инкорпорация присутствует в Законе о НПА в качестве формы систематизации, однако она не является широко используемой и распространенной.
Анализ норм Закона о НПА показывает, что без внимания остались важнейшие вопросы систематизации нормативных правовых актов, а именно ее главные аспекты – кодификация и консолидация. Косвенно вопросы кодификации законодательства затронуты в статье 3-1 «Общественные отношения, регулируемые кодексами Республики Казахстан», где закреплено, что кодексы принимаются с целью регулирования однородных важнейших общественных отношений. С целью уточнения названной нормы, поскольку она не дает представления о том, какие критерии кодификации используются, законодателем, приводится перечень важнейших, однородных общественных отношений, по которым возможно создание Кодексов.
Так, в настоящее время Кодексы Республики Казахстан принимаются с целью регулирования следующих однородных важнейших общественных отношений: бюджетные; гражданские; гражданско-процессуальные; брачно-семейные; экологические; водные; земельные; лесные; налоговые; таможенные; трудовые; связанные с исполнением уголовных наказаний; связанные с привлечением к административной ответственности; связанные с привлечением к уголовной ответственности; уголовно-процессуальные;
в сфере здравоохранения. Необходимо отметить, что перечень однородных важнейших общественных отношений неоднократно менялся путем внесения поправок в Закон о НПА. За время действия Закона о НПА наметилась тенденция расширения перечня общественных отношений, которые могут регулироваться Кодексами.
В этой связи необходимо отметить, что четкого и законодательно сформулированного представления о круге правоотношений, которые в перспективе могли бы регулироваться кодексами или консолидированными актами, на сегодняшний день нет.
Требует научной проработки методология систематизации правовых норм (принципы систематизации), поскольку только в этом случае можно говорить о продуманной законотворческой деятельности и совершенствовании казахстанской системы законодательства.
Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что необходима не только разработка, но и закрепление на законодательном уровне требований к систематизации отраслевого законодательства, которые должны основываться на научно проработанных критериях и принципах.
Полагаем, что первостепенным является разработка кодифицированных актов по сугубо отраслевому принципу и создание такой структуры кодекса, которая будет включать общие нормы по широкому кругу вопросов определенной отрасли права. Целесообразно воздерживаться от смешивания в кодексах норм публичного и частного права, поскольку в основе правового регулирования частных и публичных отраслей лежат разные правовые принципы и идеи.
Кодификация, по возможности, должна охватывать всю совокупность норм, вместе с тем, при необходимости отдельные вопросы, требующие в последующем конкретизации, могут развиваться, конкретизироваться и уточняться специальными законодательными и подзаконными актами.
Однако деление отраслевого нормативного правового массива на один крупный, например, кодекс либо консолидированный закон, и создание позже ряда мелких нормативных правовых актов может вызвать негативные тенденции в развитии отраслевого законодательства, поскольку способно привести к дублированию и противоречиям внутри правового регулирования.
Кодифицированные и консолидированные акты не должны быть слишком объемными, так как значительный объем будет противоречить такому ключевому принципу систематизации как «удобство пользования вновь созданной системой норм».
Предпочтение нужно отдавать систематизации не нормативных правовых актов, а правовых норм, поскольку именно упорядочивание правовых предписаний означает возможность, во-первых, легко отыскать нужный нормативный правовой акт, во-вторых, найти в нем необходимую норму и понять механизм реализации нормы на практике.
Нормы кодифицированных и консолидированных актов должны быть четко увязаны между собой, иметь одни и те же приемы изложения нормативного материала. Принципиально важным является отсутствие противоречий внутри вновь создаваемого акта.
Так, в сфере регулирования гражданских отношений Гражданский кодекс исполняет функцию отраслевого объединения основных положений. Иные законодательные акты являются специальными и регулируют более узкий круг вопросов в соответствии с общими нормами кодекса. Поэтому является необоснованным и вызывает отрицательную оценку принятие в виде кодексов законодательных актов, регулирующих узкий круг правоотношений, либо носящих ведомственный характер [3]. Разработка, а в последующем отзыв Транспортного кодекса только доказывает тот факт, что создание «узких» кодексов не оправдано. При такой практике утрачивается смысл выделения кодексов в качестве отдельного уровня нормативных актов, так как не выдерживается основополагающий отраслевой критерий выделения кодексов из общей массы законодательных актов.
Иными словами, перечень кодексов должен быть закрытым. Придание кодексам более высокой силы по сравнению с обычными законами имеет смысл только при жестком ограничении их количества. Таким образом, необходимо разграничить такие понятия как «кодексы» и «кодифицированные законодательные акты». Иными словами, нельзя отождествлять кодифицированные акты и кодексы. Кодификация – это форма совершенствования законодательства по существу, и ее результатом является новый сводный законодательный акт стабильного содержания (кодекс, положение, устав и т.д.), заменяющий ранее действовавшие нормативные акты по данному вопросу [4, 47]. В России кодифицированными актами считаются и основы законодательства, сводные федеральные законы, объединяющие, как правило, более узкую группу правовых норм, но с четко определенным предметом регулирования.
Таким образом, узкий круг кодексов можно сохранить на более высокой ступени иерархии законов. Остальные кодексы перевести в разряд кодифицированных актов, имеющих одинаковую силу с обычными законами, дав им особое название, например, консолидированный или кодифицированный закон.
Поскольку наметившаяся тенденция к росту количества кодексов способна повредить сложившейся в Казахстане и относительно стабильной системе законодательства, полагаем предложенные критерии и принципы необходимыми и достаточными при решении вопросов о необходимости кодификации или консолидации той или иной группы нормативных правовых актов. Кроме этого, необходимо внести изменения в Закон о НПА, установив принципы систематизации, порядок ее проведения, полномочия государственных органов и должностных лиц, а самое главное — это стало бы признанием того, что проведение систематизации является одним из самых эффективных способов совершенствования законодательства.
Таким образом, требования к результату систематизации таковы: полнота («всеобщность»), подробность и понятность регулирования, удобство пользования системой нормативных правовых актов и правовых норм, единство массива нормативных правовых актов, отсутствие в нем противоречий; требования к процессу: плановость, единовременность, нормативное урегулирование процесса ее проведения, организационная обеспеченность. Вышеназванные требования одновременно являются и принципами кодификации.
Использованная литература
1. Москалева Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. — Москва: Проспект, 2011. — 384 с.
2. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года N 213 «О нормативных правовых актах» http://ru.government.kz/docs/z980000213_20110401~1.htm
3. Сулейменов М.К. Хозяйственный (предпринимательский) кодекс: улучшение законодательной системы или ее развал.// http://i-news.kz/news/2011/08/26/5997641.html
4. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. Юридический Центр Пресс, 2003. — 382 с.
