Методы обеспечения бюджетной устойчивости в РК
При исполнении республиканского и местного бюджета, в случае неисполнения утвержденных поступлений в бюджет, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме утвержденных бюджетных программ, вводится специальный механизм, предусматривающий сокращение расходов бюджетных средств в определенных пределах, который называется «секвестр». Уполномоченный орган и порядок принятия решения о сокращении утвержденных расходов бюджета зависит от объема снижения доходов. Секвестр бюджетных программ на сумму менее 10% от их годового утвержденного объема может осуществляться по решению Правительства РК или акимата, на сумму свыше 10% — на основании закона или решения маслихата. Уточнение местного бюджета по инициативе акимата допускается не чаще одного раза в квартал в течение текущего финансового года. При сокращении бюджетных программ учитываются их приоритетность и социальная направленность, перечень бюджетных программ, не подлежащих секвестру в процессе исполнения бюджета, утверждается при принятии закона о республиканском бюджете и (или) решения маслихата. К примеру, согласно Закону Республики Казахстан «О республиканском бюджете на 2013-2015 годы» от 23 ноября 2012 года №54-У не подлежат секвестру программы, связанные со здравоохранением, социальной помощью и социальным обеспечением. На основании постановления Правительства РК или Акимата осуществляется корректировка соответствующего бюджета. При проведении секвестра путем корректировки могут быть использованы остатки бюджетных средств на начало года. Вместе с тем, из Национального фонда Республики Казахстан осуществляется гарантированный трансферт в республиканский бюджет, который позволяет обеспечить финансирование текущих бюджетных программ и бюджетных программ развития. Поступления трансфертов в республиканский бюджет из Национального фонда Республики Казахстан, в первую очередь, обеспечивают стабильность государственных расходов и сбалансированность самого бюджета, так как объем текущих расходов республиканского бюджета не покрывается доходами от ненефтяного сектора. В 2010 и 2011 годах за счет гарантированного трансферта было профинансировано 28,0% и 23,4% общего объема расходов республиканского бюджета соответственно. В зависимости от ситуации в экономике, размер фиксированного гарантированного трансферта в республиканский бюджет может корректироваться в сторону уменьшения или увеличения до 15% (от 6,8 до 9,2 млрд. долларов США). Рядом экспертов прогнозируется сохранение нестабильной ситуации в мировой экономике. Негативное влияние на экономики стран с развивающимся рынком будут оказывать проблемы экономики Еврозоны, связанных с долгами Греции, Испании, Италии и соответственно увеличением доходности суверенных облигации, риски роста безработицы в США. Также возникает риск сокращения уровня потребления сырьевых ресурсов Китайской Народной Республикой в связи с замедлением экономического роста. Кроме того, в ближайшие годы перед Казахстаном стоит задача вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО). Снижение уровня таможенных тарифов негативно отразится на доходах государственного бюджета. В этой связи в 2012 год/ Советом по управлению Национальным фондом было принято решение об увеличении гарантированного трансферта на 15% до 1380 млрд. тенге.
В целях обеспечения устойчивости бюджета к возможному влиянию кризисных явлений и негативных внешних факторов Законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Республики Казахстан» от 23 ноября 2012 года №55П введено планирование условно финансируемых расходов, общий объем которых не должен превышать 4% от объема расходов республиканского бюджета на очередной финансовый год. Условно финансируемые расходы распределяются по администраторам бюджетных программ при условии, когда исполнение доходов бюджета по итогам первого квартала превышает утвержденные плановые показатели на отчетный период, а также при условии прогнозирования улучшения параметров социально-экономического развития на текущий финансовый год по решению Правительства Республики Казахстан. При этом учитываются своевременность освоения бюджетных средств по бюджетным программам, предусмотренным в бюджете текущего финансового года, социальная направленность расходов, сроки завершения принятых обязательств по бюджетным программам в текущем финансовом году.
Планирование условно финансируемых расходов позволит обеспечить устойчивость республиканского бюджета к изменению доходной части в процессе исполнения. По данным Министерства экономического развития и торговли Республики Казахстан (ныне Министерство экономики и бюджетного планирования) в проекте республиканского бюджета на 2013-2015 годы, условно финансируемые расходы планируются на уровне 200,1 млрд. тенге.
В соответствии с Законом Республики Казахстан «О республиканском бюджете на 2013-2015 годы» от 23 ноября 2012 года №54-У расходы республиканского бюджета в 2013 году составят 6023,7 млрд. тенге, а условно финансируемые расходы составят 200 млрд. тенге, или 5,1% от доходов республиканского бюджета (без учета трансферта из Национального фонда). Таким образом, планирование условно финансируемых расходов позволит обеспечить устойчивость республиканского бюджета к падению доходов (без учета трансфертов) на 5%.
Вместе с тем, введение условно финансируемых расходов обеспечит совершенствование процесса планирования и исполнения бюджета путем более эффективного перераспределения получаемых доходов, а также минимизации угрозы роста дефицита бюджета при невыполнении плана по доходам. Кроме того, нововведение позволит избежать необходимости уточнения республиканского бюджета, что повысит оперативность реагирования на изменение внешних условий.
На сегодняшний день в качестве инструмента поддержания адекватного уровня доходов республиканского бюджета также выступает корректировка размера фиксированного гарантированного трансферта в республиканский бюджет из Национального фонда Республики Казахстан на 15% в зависимости от ситуации в экономике. Если исходить из обменного курса 1-го доллара США в 150 тенге, то гарантированный трансферт в республиканский бюджет может корректироваться на 180 млрд. тенге в сторону увеличения, либо уменьшения. В республиканском бюджете на 2012 год гарантированный трансферт скорректирован в сторону увеличения на 15% до 1380 млрд. тенге. Таким образом, размер корректировки гарантированного трансферта сопоставим с ожидаемым объемом условно финансируемых расходов.
В случае снижения темпов экономического роста и невыполнения плана доходов условно финансируемые расходы не будут распределены. В то же время Советом по управлению Национальным фондом может быть принято решение о корректировке в сторону увеличения суммы гарантированного трансферта в республиканский бюджет. Таким образом, расходы, которые могли бы быть реализованы посредством распределения условно финансируемых расходов, могут быть профинансированы за счет увеличения поступлений гарантированного трансферта. Поэтому целесообразно согласовать функционирование двух механизмов обеспечения устойчивости бюджета: корректировки размера гарантированного трансферта и планирования условно финансируемых расходов.
В настоящее время размер гарантированного трансферта в республиканский бюджет на 2013 год планируется в размере 1380 млрд. тенге, то есть с увеличением на 15% от фиксированного уровня в 8 млрд. долларов США, несмотря на то, что сейчас нельзя судить о степени достижения запланированных темпов экономического роста в 2013 году.
В результате в республиканском бюджете на 2013 год будет запланирован гарантированный трансферт из Национального фонда в размере, превышающем фиксированную сумму на 180 млрд. тенге, и условно финансируемые расходы в объеме 200 млрд. тенге. В случае сохранения тенденции устойчивого экономического роста в 2013 году и перевыполнения доходной части государственного бюджета будет распределены условно финансируемые расходы. Однако неизвестно будет ли принято решение о возврате 15% гарантированного трансферта (180 млрд. тенге) в Национальный фонд.
Поэтому в целях обеспечения адекватного уровня государственных расходов и сохранения сбережений Национального фонда, предлагаем обеспечить финансирование условно финансируемых расходов:
1) в случае невыполнения плановых показателей по доходам — за счет корректировки гарантированного трансферта в сторону увеличения;
2) в случае выполнения плановых показателей по доходам — за счет ненефтяных доходов республиканского бюджета.
Либо использовать следующий механизм: 1) в случае невыполнения плановых показателей по доходам, в первую очередь, сокращать условно финансируемые расхода;
2) если сокращение условно финансируемых расходов не покрывает падение доходов, образовавшийся дефицит в связи с финансированием утвержденных расходов, которые уже распределены, покрывать за счет увеличения гарантированного трансферта из Национального фонда.
При этом корректировка размера гарантированного трансферта на следующий год должна происходить в плановом периоде, а не в отчетном финансовом году.
Таким образом, будет обеспечена стабильность расходов государственного бюджета, что позволит минимизировать риски неэффективного исполнения расходов республиканского бюджета в связи с ограниченностью сроков для его исполнения (проведения конкурсов и т.д.).
Помимо этого отмечаем, что Бюджетным кодексом Республики Казахстан закреплен принцип единства, то есть применения единых принципов организации и функционирования бюджетной системы, использования единой бюджетной классификации и единых процедур бюджетного процесса в Республике Казахстан. Несмотря на это законопроектом планирование условно финансируемых расходов предусматривается только в республиканском бюджете. Для обеспечения устойчивости государственного бюджета в целом целесообразно обеспечить планирование условно финансируемых расходов и в местных бюджетах.
