Модернизация государственной службы в Казахстане
Мировой опыт показывает, что абсолютно совершенной структуры управления государством не создано ни в одной стране, а реформирование органов государственной власти является перманентным процессом. Особенностью стран с переходной экономикой является то, что наряду с изменениями в общественных и экономических отношениях в них идет процесс трансформации роли самого государства. Поэтому становится актуальным, чтобы государственный аппарат и система государственной службы были адекватны как потребностям и ожиданиям общества, так и изменяющимся функциям государства.
В Республике Казахстан на протяжении ряда лет идет процесс оптимизации и совершенствования структуры управления государством, целью которого является создание профессионального Правительства, способного эффективно решать текущие и перспективные вопросы развития Казахстана. Формирование современной высокоэффективной государственной системы управления и государственной службы -одна из ключевых проблем, которая выдвигается сейчас на первый план. Становится совершенно очевидным, что именно от состояния машины управления государством и профессионализма чиновников, их дееспособности и инициативности, приверженности избранному страной курсу во многом зависит ход экономических реформ в Казахстане, продвижение по пути демократизации общества, становление правового государства, в целом стабилизация и развитие страны.
Для успешного достижения стратегических целей и реализации приоритетов по вхождению страны в число 50 конкурентоспособных государств мира Президентом Республики Казахстан Н. А. Назарбаевым в сентябре 2006 года инициирована административная реформа, направленная на модернизацию государственного управления: «Мы будем выстраивать качественно новую модель государственного управления, где во главу угла будут поставлены интересы потребителей государственных услуг. Государственный аппарат должен функционировать на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта». В этой связи вопросы совершенствования деятельности государственного аппарата, формирования, использования и развития кадрового потенциала государственной службы приобрели еще большую актуальность.
Выступая на Международной научно-практической конференции «Роль государственной службы в повышении конкурентоспособности страны» 17 июня 2008 г., Президент страны Н. А. Назарбаев заявил: «…надо пересмотреть принципы государственной службы, в ее основе должны лежать Меритократия, Честность, Эффективность». Если понятия «честность» и «эффективность» применительно к системе государственной службы понятны, то принцип «меритократии» требует более серьезного анализа. Основы современных систем государственной службы на Западе были заложены в начале XVIII века. На протяжении нескольких столетий развилась система, которая дала современные формы государственных служб. Генезис этого процесса шел в направлении отказа от патронажа и построении государственных служб на принципах меритократии (системы заслуг).
В самом простом понимании система заслуг представляет собой систему, при которой поступление и продвижение граждан на государственной службе осуществляется по объективным критериям и в зависимости от их личных способностей, опыта работы и образования вне зависимости от национальности, тендерной принадлежности, политических и религиозных взглядов и других субъективных факторов. По своей природе меритократия является демократическим институтом. В этом смысле она противоположна системе патронажа, при которой отбор на государственную службу происходит из принципов личной преданности, дружеских или родственных связей. В странах с устоявшейся системой заслуг определен механизм, которой обеспечивает реализацию принципов меритократии главным образом через конкурсный отбор при поступлении на государственную службу.
Следующие принципы формируют систему заслуг:
1. Поступление на государственную службу осуществляется на основании конкурса.
2. Оценка претендентов осуществляется по критериям их личных способностей, знаний и умений.
Эти два принципа гарантируют равный доступ на государственную службу всех граждан, вне зависимости от социального положения, национальности, пола, политической и религиозной принадлежности.
3. Одинаковое отношение ко всем государственным служащим в целях их не дискриминации.
4. Равная оплата труда за выполнение равнозначной работы. Этот принцип подразумевает необходимость учета уровня оплаты труда в частном секторе и оплаты в зависимости от результатов работы.
5. Все государственные служащие при выполнении своих полномочий должны руководствоваться интересами общества, каждого из его граждан и качественно предоставлять им услуги.
6. Соблюдение законности при осуществлении полномочий государственными служащими.
7. Эффективное использование человеческих ресурсов на государственной службе.
9. Поощрение государственных служащих, достигающих эффективных результатов в своей деятельности, коррекция деятельности тех, чьи результаты не в полной мере удовлетворительны, и увольнение служащих, результаты деятельности которых не удовлетворительны.
9. Осуществление государством возможности постоянного обучения государственных служащих в целях улучшения результатов их деятельности.
10. Правовая и социальная защищенность государственных служащих. Законодательно закрепленные принципы меритократии позволили в
значительной мере повысить имидж госслужбы в западном обществе, обеспечить обратную связь между властью и населением, повысить профессионализм государственных служащих.
Процесс внедрения принципов меритократии и постепенного отказа от патронажа в сфере государственной службы Казахстана прошел ряд этапов. Их можно разделить на следующие. Этап адаптации (1991-1996 гг.). Данный этап можно охарактеризовать как процесс поиска новой модели государственной службы, которая бы учитывала политические, экономические, социокультурные, психологические и национальные особенности страны.
В этот период произошел окончательный демонтаж партийно-советской системы управления, была ликвидирована однопартийная политическая монополия, произошла адаптация прежних государственных органов к новому социально-экономическому строю, а суть адаптации выразилась в уменьшении воздействующей роли государства на различные сферы общественной жизни и, прежде всего, на экономику. Деятельность прежних структур управления перестала отвечать новым целям и задачам государственного управления. Изменения в политической системе нашли соответствующее отражение в Конституции Республики Казахстан 1993 года. В стране был законодательно закреплен принцип разделения власти. Законодательные, исполнительные и судебные органы были впервые определены как самостоятельные ветви. В государственный аппарат пришел значительный контингент служащих, не имеющих соответствующих профессиональных знаний и опыта работы в органах государственного управления. Многие не были готовы к осуществлению деятельности, связанной с решением государственных задач, не понимали сущности проблем становления и развития новых экономических и политических отношений.
Этап институциализации (1996-2000 гг.) В эти годы развертывается масштабная и последовательная работа по становлению и развитию современной государственной службы. Начало этому периоду было положено принятием новой Конституции Республики Казахстан и Указа Президента «О государственной службе», имевшего силу Закона (декабрь 1995 г.), где были заложены основы построения эффективной системы государственной службы.
Впервые было сформулировано понятие «государственная служба», юридически закреплены основы ее организации, а также правовое положение государственных служащих, определены требования, затрагивающие моменты поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения. Таким образом, сфера государственной службы была выделена из области общего трудового права и оформлена специальным законодательством. В области управления кадрами начинает складываться определенная система, которая заложила основу повышения эффективности управления кадрами. В 1996-1998 гг. был осуществлен ряд кардинальных мер по совершенствованию работы с кадрами госслужащих, а наиболее важным событием в этой области стало «Послание Президента страны народу Казахстана», в котором были определены основные приоритеты и задачи государства по созданию профессионального кадрового корпуса чиновников. В сентябре 1998 г. создается Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы (далее — АДГС) — уполномоченный орган, призванный осуществлять единую государственную политику в сфере государственной службы и непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту Республики. В этот же период была образована Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан. Таким образом, реформа государственной службы получила свое институциональное оформление.
Существенно укрепило нормативно-правовую базу управления кадрами принятие ряда важных документов по организации государственной службы и ее кадровому обеспечению, таких как «Положение о стаже государственной службы», «Положение о квалификационных классах государственных служащих», «Положение о порядке и условиях проведения аттестации государственных служащих» и других, что стимулировало разработку ее научных основ.
Этап развития (с 2000 г. по настоящее время). Начало этого периода развития государственной службы в Казахстане можно определить с момента принятия Закона «О государственной службе» и ряда подзаконных актов, регламентирующих деятельность в сфере государственной службы. В результате последовательных реформ к началу этого периода была сформирована казахстанская модель государственной службы, характеризующаяся следующими моментами:
— законодательным разделением должностей государственной службы на политические и административные;
— обязательным конкурсным отбором при поступлении и продвижении по административной государственной службе;
— обеспеченностью некоторых гарантий стабильности пребывания административных госслужащих на государственной службе и правовой защищенностью от необоснованных увольнений;
— антикоррупционным характером законодательства о государственной службе;
— направленностью на повышение профессионализма государственных служащих, подчеркиваемую установлением квалификационных требований. предъявляемых к категориям административных государственных должностей;
— разделением должностей на группы категорий административных государственных должностей в соответствии с действующей структурой управления.
При создании в Республике Казахстан новой модели государственной службы были предприняты институциональные меры, способствующие профессионализации деятельности органов государственного управления, сформировался новый корпус политиков, сфера управления пополнилась специалистами более широкого профиля, а в области управления кадровым потенциалом государственной службы был накоплен определенный опыт. Важным событием в совершенствовании деятельности органов государственного управления по обеспечению повышения профессионализма и компетентности государственных служащих явилось принятие Концепции обучения-программного документа обучения кадров государственной службы. Концепция определила основные стратегические направления развития системы обучения государственных служащих на ближайшие 10 лет.
В целях удовлетворения потребностей в обучении на местном уровне была проведена работа по созданию региональных центров повышения квалификации кадров государственной службы. Таким образом, в период с 1991 по 2006 годы в Казахстане были проведены важные институциональные и структурные преобразования государственной службы, е результате чего были заложены основы демократичной, отвечающей требованиям рыночной экономики, законодательной базы государственной службы, обеспечен конституционный принцип равного доступа граждан к государственной службе, созданы новые управленческие структуры, укреплены базовые принципы нового государственного устройства.
Мониторинг кадров государственной службы, проводимый Агентством Республики Казахстан по делам государственной службы, показывает, что госаппарат обладает большим потенциалом. Так, по состоянию на 1 января 2011 года штатная численность государственных должностей по республике составила 90730 единиц, фактическая численность составила 87389 человек; в том числе численность политических государственных служащих составила 3116 человек (по штату — 3182 единицы). Численность женщин составляет 46055 человека (53 %). Средний возраст государственных служащих составляет 39 лет. Из общего числа государственных служащих высшее образование имеют 86 %, среднее профессиональное образование имеют 13,52 %. На государственной службе работают представители порядка 60 этносов. Основополагающим принципом, регулирующим сферу государственной службы в Казахстане, является принцип равного права граждан Республики на доступ к государственной службе, закрепленный в п. 4 ст. 33 Конституции. При этом требования, предъявляемые к кандидату на должность государственного служащего, обусловливаются только характером должностных обязанностей и устанавливаются законом. Многонациональный состав государственных служащих отражает полиэтническую природу нашего государства и является важным условием стабильности и межнационального согласия. Квалификационные требования, предъявляемые к должностям государственной службы, обусловлены только их функциональными обязанностями и исключают дискриминацию по полу, возрасту, национальной принадлежности, по языку и иным признакам.
В Республике Казахстан осуществляется государственная поддержка эффективного участия национальных меньшинств в общественной жизни государства, создания условий для полноценного этнокультурного развития. Закон Республики Казахстан «О государственной службе» предусматривает реализацию конституционного права всеобщего доступа граждан, независимо от их национальной принадлежности на государственную службу путем открытого конкурса. Дальнейшие экономические, политические и социальные преобразования в казахстанском обществе потребовали модернизации существующей системы государственного управления, а значит и перехода на новый качественный уровень управления кадрами государственной службы, при котором управленческие решения в кадровой сфере станут более ответственными, а степень воздействия их на все стороны жизни общества возрастет.
