Национальный фонд Республики Казахстан
Наличие значительных источников дохода бюджета Республики Казахстан от природных ресурсов, таких, как нефть, газ, цветные металлы, ставит перед Правительством этой страны ряд вопросов. Первый вопрос связан с тем фактом, что данный источник доходов не вечен и необходимо планировать использование ресурсов на перспективу. Второй вопрос относится к задаче снижения зависимости объема государственных доходов и расходов от резких и непредсказуемых скачков мировой цены на природные ископаемые.
Принимая во внимание опыт и принципы функционирования успешно и стабильно действующих стабилизационных фондов в зарубежных странах, в Республике Казахстан Указом Президента Н. Назарбаева в августе 2000 года был создан Национальный фонд, предназначенный для будущих поколений и стабилизации экономики. Цель фонда — обеспечение стабильного социально-экономического развития страны, накопление финансовых средств для будущих поколений (сберегательная функция) и снижение зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов (стабилизационная функция).
Национальный фонд Казахстана был основан одним из первых на постсоветском пространстве. Его создание происходило на основе норвежской модели — примера эффективного управления доходами от природных богатств на благо общества. К слову, споры о целесообразности создания Национального фонда начались в Казахстане еще в 1992 году, когда возникла сама идея финансовой страховки для будущих поколений. В то время речь шла о формировании Нефтяного фонда, который позднее был назван Национальным.
По большому счету, возникновение Национального фонда Казахстана не противоречило логике событий и развитию мирового опыта. За последние полвека во многих странах появились и действуют накопительно-сберегательные и стабилизационные фонды. Доходы от медной руды легли в основу чилийской копилки, от кофе — в бразильскую. Фонды в Иране, Кувейте, Венесуэле, Саудовской Аравии, Ливии, Нигерии, Омане, Норвегии, американском штате Аляска и канадской провинции Альберта опирались на сверхприбыли от нефти и газа.
В казахстанской же практике необходимость создания Национального фонда на рубеже 2000 года была обусловлена ожиданием того, что объемы валютных поступлений от продажи нефти в ближайшие годы будут превышать возможности экономики. Это приведет к неуклонному укреплению тенге, свидетелями чего мы являемся сегодня. В таких условиях все экспортные отрасли и предприятия, работающие на внутренний рынок, могли стать неконкурентоспособными.
Из выступления Президента Н. Назарбаева во время «прямого эфира» на телеканале «Хабар» в 2000 году
«Цены в мире могут меняться, и если сейчас есть сверхдоходы от продажи нефти, то мы должны их откладывать на тот случай, когда подобной конъюнктуры не будет. Государство должно уверенно идти в будущее, а для этого мы должны иметь резервы». С подобной ситуацией Казахстан столкнулся еще в 1998 году, когда мировые цены на нефть упали ниже 10 долларов за баррель, что привело к падению экспортной выручки. В тот момент Правительству страны пришлось пойти на непопулярные меры — урезать социальные расходы, а весной 1999 года, спасая своих экспортеров, — удешевлять национальную валюту тенге. Автоматически это привело к девальвации и инфляции, ухудшению социально-экономического самочувствия населения страны. В таких условиях возникла необходимость знакомства с мировым опытом стран, где умело используют динамику мировых цен на нефть, а затем и на другие экспортные ресурсы.
Именно знакомство с этим мировым опытом и сыграло ключевую роль 16 апреля 2001 года, когда Правительство Казахстана смогло убедить сенаторов Парламента страны и они единогласно приняли и передали на подпись Президенту РК Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам функционирования Национального фонда». В нем были определены концептуальные основы и механизм формирования и использования средств фонда.
В соответствии с ними, главными функциями Национального фонда Казахстана были определены стабилизационная и сберегательная функции. Аккумулируя излишки налоговых поступлений от частных нефтедобывающих и горно-металлургических предприятий, Фонд выполняет две основные функции: первую — стабилизирующую, на которую приходится более 20% резервов; вторую — сберегательную на уровне в 75% резервов. Управление Национальным фондом осуществляется Советом, включающим Президента страны, председателей Палат Парламента, председателя Счетного комитета, а также Премьер-Министра и ряд министров. Управление активами Фонда производится Национальным банком Республики Казахстан.
Доходная часть Фонда формируется из нескольких источников. В Национальный фонд перечисляются превышения налоговых и иных обязательных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора над утвержденными в республиканском и местном бюджетах суммами поступлений, а также официальные трансферты из республиканского и местного бюджетов, инвестиционные доходы от управления фондов, иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан. Фонд занимается и инвестиционной деятельностью, имеет стабилизационный и сберегательный портфели. В настоящее время нарабатывается опыт управления средствами Фонда. Средства Национального фонда используются для финансирования дефицита бюджета, на развитие приоритетных проектов, а также накопление финансовых средств для будущих поколений.
В процессе исполнения бюджета решением Правительства Казахстана утверждаются квартальные планы поступлений налогов и иных платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора, которые служат основой для выстраивания финансовых отношений Национального фонда с бюджетом. В случае перевыполнения плана производится зачисление денег в Фонд, в обратном случае — компенсация из Фонда.
В то же время практика показывает, что определенный на начальных стадиях создания Национального фонда стабилизационный механизм должен быть усовершенствован. Это особенно важно для достижения более эффективного использования средств Национального фонда.
В целях исключения излишнего отвлечения средств из Национального фонда Министерством финансов Казахстана разрабатываются предложения по внесению поправок в нормативные правовые акты, регулирующие его деятельность. Это позволит усилить не только стабилизационную, но и сберегательную функцию.
Вопрос совершенствования функционирования Фонда находится на контроле у Президента Республики Казахстан. По его поручению, данному на Совете по управлению Национальным фондом, состоявшемся 6 мая 2002 года, Министерством финансов страны разработан новый механизм зачисления в Фонд и возврата средств из Фонда в бюджет. Этот механизм утвержден Правительством Республики Казахстан и предусматривает сокращение взаимных потоков денег более чем в четыре раза. Данное изменение механизма зачисления стало возможным в связи с внесением изменений в Закон «О бюджетной системе», по которому корпоративный подоходный налог в полном объеме зачисляется в республиканский бюджет.
Также на сегодняшний день Национальным банком установлено программное обеспечение кастодиана, осуществляющего хранение, учет и оценку инвестиционного портфеля Фонда. Вложение его средств на международных рынках осуществляется в соответствии с весьма высокими критериями надежности инвестируемых ценных бумаг под наблюдением глобального кастодиана «АБН АМРО Меллон». В этой системе через средства телекоммуникаций Национальному банку обеспечивается доступ к информации кастодиана о составе и оценке инвестиционного портфеля Фонда в режиме реального времени.
Транспарентность и подотчетность функционирования Национального фонда определяется законами о бюджетной системе и о бюджете Республики Казахстан. В целях обеспечения транспарентности деятельности, связанной с управлением Фондом, Правительство Республики Казахстан совместно с Национальным банком Республики Казахстан ежегодно в срок до 1 февраля года, следующего за отчетным, составляет годовой отчет о формировании и использовании Фонда.
Кроме того, ежегодно проводится внешний аудит деятельности Фонда. Выбор независимого аудитора осуществляется на конкурсной основе и в порядке, установленном Правительством Республики Казахстан. В 2002 году таким аудитором была выбрана компания «Эрнст энд Янг». С этого момента деятельность Фонда ежегодно проверяется этим авторитетным международным аудитором. Информация о годовом отчете, о формировании и использовании Фонда и результатах проведения внешнего аудита публикуется в средствах массовой информации.
К началу 2005 года Национальный фонд Казахстана аккумулировал 5 миллиардов 300 миллионов долларов США. Решение о создании в Республике Казахстан Национального фонда было тщательно продуманным, и сейчас можно говорить о его эффективности, поскольку Фонд уже начал работу и вполне справляется с возложенными на него функциями. Как заявил Президент Европейского Банка Реконструкции и Развития (ЕБРР) Жан Лемьер на пресс-конференции, состоявшейся после очередного заседания Совета иностранных инвесторов при Президенте Казахстана в декабре 2002 года, с учетом того, что происходит в мире с изменением цен на нефть, создание Национального фонда Казахстана «было очень мудрым решением». По словам Лемьера, качество экономической политики Казахстана подтверждается высокими рейтингами, которые присваивают этой стране международные агентства [25].
Национальный фонд уже оказывает существенную помощь в обеспечении стабильности бюджета Казахстана, реализации ряда программ, направленных на развитие сырьевых отраслей, решении перспективных задач, например, в подготовке высококвалифицированных кадров экономистов, менеджеров, управленцев. По сути, Фонд вполне отвечает укрепившемуся в обиходе названию — Фонд будущих поколений.
В настоящее время Национальный фонд успешно осуществляет свою деятельность. Средства Фонда направляются на обеспечение стабильности экономики, развитие приоритетных проектов, а также накопления для будущих поколений. И главным вопросом на перспективу является определение стратегии использования средств Фонда для стимулирования диверсификации экономики Казахстана и обеспечения устойчивого социально-экономического развития этой страны на долгосрочную перспективу.
