Основы конституционного строя Республики Казахстан
Ведущая роль конституционного строя Республики Казахстан в формировании, функционировании и развитии конституционализма и становлении конституционных ценностей обусловливает то, что к этой проблеме приковано внимание ведущих звеньев независимой государственности и ее политико-правовых, морально-нравственных инструментариев регулирования и воздействия.
Сама Конституция РК уделяет указанной проблеме первостепенное внимание, проявляет заботу о ее совершенствовании и увязке с обстановкой в стране, следя, чтобы никто не нарушал ее требований и точно выполнял их предписания. При этом по мере накопления Конституцией опыта регулирования ее подход к проблеме закрепления основ конституционного строя углублялся и обогащался. Поэтому первоначальный вариант закрепления основ конституционного строя не сравнить с его вариантом, который охватывает более широкую сферу конституционных отношений и характеризуется большим разнообразием подходов к их регулированию. Механизм рождения, развития и действия основ конституционного строя многообразен, и поэтому в данном разделе работы речь идет о тех преобразованиях в них, которые инициировались, осуществлялись, закреплялись и защищались самим Конституционным Советом или по его предложениям. Совет был и остается в числе тех звеньев государственной, общественно-политической и правовой системы, которые особенно заинтересованы в совершенствовании основ конституционного строя.
Выступая на Международной конференции «Конституционные ценности, основные факторы стабильности демократического строя» (Молдова, 22—23 июля 2009 г.), Председатель Конституционного Совета И.И. Рогов сказал, что ныне именно органам конституционного контроля приходится решать, насколько новые или радикально обновленные общественные отношения в своем правовом регулировании отвечают конституционным требованиями, что Конституционный Совет посредством осуществления конституционного контроля выступает своеобразным «хранителем» конституционных ценностей, являющихся основой национальных интересов Республики. Конституционный Совет подходил к задаче развития и совершенствовании основ конституционного строя Республики Казахстан с нескольких направлений. Прежде всего, имелось и имеется в виду установление и введение в тексты соответствующих актов новых принципов, норм и положений, которые в состоянии выполнить роль основ конституционного строи. Вместе с тем речь шла и идет о наращивании конституционного законодательства и обогащении его содержания, включении в него таких компонентов и деталей, которых первоначально не было или они прежде обозначались либо только пунктиром, либо — поверхностно. За период после образования Конституционного Совета содержание его деятельности стало полнее отвечать предъявляемым к нему требованиям. Основы конституционного строя к нынешнему времени охватили важнейшие стороны государственно-правовой политической деятельности в республике, включив в качестве ее субъектов активные слои населения. И все-таки охват Конституционным Советом сфер деятельности с намерением восполнить имеющиеся в ней пробелы и упущения не является равномерным, а тем более *-исчерпывающим, Наоборот, до сего времени сохраняются области конституционно-правовых отношений, которые редко являются предметом рассмотрения Конституционным Советом. К ним относятся нормы Конституции о правильности проведения выборов, референдумов, о местном самоуправлении или нормы международных договоров до их ратификации Парламентом на предмет соответствия Конституции, Кстати, этот недостаток (или пробел) отмечался еше в монографии «Конституционный контроль в Казахстане», изданной в 2005 г. (авторами ее были руководители и члены Конституционного Совета и работники его аппарата). Однако с тех пор положение дел в указанных сферах осталось прежним, радикально не изменилось.
Наряду с некоторым расширением содержания основ конституционного строя Конституционный Совет уделял и уделяет большое внимание совершенствованию категориально-понятийного аппарата, который опосредует функционирование и развитие основ конституционного строя Республики. Уже многое сделано для того, чтобы употребляемые в процессе контроля понятия, категории, термины были максимально приближены к особенностям основ конституционного строя, чтобы они могли отражать суть отношений конституционализма и связывать последние со всеми сторонами жизни людей. Интересные соображения о конституционных ценностях и их связи с конституционными принципами высказаны В.А. Малиновским: «Хотя принципы Республики Казахстан не поименованы в качестве конституционных ценностей, уверен, они несут именно такую нагрузку по своей архизначимости, содержанию, постоянству, направленности и сквозному характеру, Отсюда и понимание, и принятие их подавляющим большинством казахстанцев». Характеризуя эти положения, В.А. Малиновский подробно говорит о таких конституционных ценностях, как унитарное государство с президентской формой правления, распространение суверенитета Республики на всю ее территорию, народовластие, единство государственной власти и ее существование на основе Конституции и законов в соответствии с принципами ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием сдержек и противовесов, верховенство права.
В каких же организационных формах решал и решает свои задачи Конституционный Совет? Таких форм много, они дополняют и развивают друг друга, позволяя подходить к выбору и утверждению основ конституционного строя всесторонне и компетентно. Одна из основных форм — рассмотрение обращений к нему компетентных субъектов государственной системы с просьбами разрешить конституционный спор, дать разъяснение положений Основного Закона, высказать мнение по интересующим конституционным вопросам. Большую нагрузку выполняют ежегодные послания о состоянии конституционной законности в стране, пресс-конференции КС (правда, их проводится мало), участие Председателя и членов Конституционного Совета в совещаниях руководителей правоохранительных органов об усилении координации в работе и др.
На основе всестороннего анализа имеющихся материалов Конституционный Совет вырабатывает и выражает свое мнение в нескольких позициях:
1) может действующие основы конституционного строя оставить в том виде, как они закреплены в Конституции и других актах государства, и становится на их защиту от нарушений;
2) вносит изменения в те или иные основы конституционного строя (как в резолютивной, так и в описательной частях решений);
3) разрешает конкретные конституционные (в том числе компе-тенционные) споры;
4) признает некоторые законы или их отдельные положения противоречащими Конституции и отменяет их (в целом или частично);
5) иногда отменяет положения прежних постановлений Конституционного Совета.
Обращает на себя внимание то, что на протяжении всего своего развития и функционирования Конституционный Совет весьма скрупулезно относится и продолжает относиться к каждому конкретному случаю обращения к нему компетентных органов и должностных лиц государства с просьбой дать разъяснение норм Конституции, обозначить свою правовую позицию, раскрыть и проанализировать имеющиеся конституционные конфликты и коллизии, подготовить прецеденты. В своей совокупности эти действия Конституционного Совета пронизаны едиными принципами и началами, особенно стремлением соответствовать основам конституционного строя.
Так же ответственно относился и относится Конституционный Совет к каждому случаю игнорирования и невыполнения его предложений компетентными государственными органами и должностными лицами, особенно если при этом остаются в целости выявленные коллизии, нестыковки, прямые противоречия с актами, составляющими основы конституционного строя. И прав А.К. Котов: «Если коллизии конституционных принципов не будут живым образом разрешаться Конституционным Советом и в условиях столкновения один принцип не будет уступать другому, то коллизия станет углубляться и сможет разрешиться только «силой». А это явно нежелательно.
Принимаемые Конституционным Советом решения с юридической точки зрения — разные. Их классифицируют на праворазъясняю-щие> правообразующие и правопреобразующие. Каждая разновидность решений Конституционного Совета делает акцент на разном, а вместе взятые они позволяют устанавливать, налаживать и укреплять конституционный строй. Мы согласны с мнением Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина о том, что правовые позиции в решениях органа конституционного контроля «фактически отражают его особого рода правотворчество», которое имеет «определенные прецедентные и преюдициальные свойства».
Большой вклад в укрепление основ конституционного строя вносят итоговые постановления Конституционного Совета. В своей совокупности они охватывают важнейшие конституционные отноше-ния в стране и содержат такую систему предписаний, которые входят в основы конституционного строя. Обычно они отработаны и доведены до степени исчерпывающего решения избранной конституционной проблемы, дают правильное представление не только о ее главных вопросах, но и о частностях и деталях. Конечно, и другие постановления Конституционного Совета (в частности, промежуточные, рассчитанные на ограниченный отрезок времени) заслуживают требовательного и взыскательного отношения к их подготовке и использованию, иначе можно нанести ущерб конституционализму и всему конституционному строю.
Желательно издать новый сборник итоговых постановлений Конституционного Совета и снабдить им всех, кто имеет к ним прямое или косвенное отношение. В конечном счете, все акты Конституционного Совета заслуживают самого пристального к себе отношения и никак не могут принижаться. Это вытекает из важности предмета, которому они посвящены — конституционным институтам, ценностям и отношениям.
Деятельность Конституционного Совета шла но нарастающей линии. В первые годы после его создания основное внимание уделялось организации публичной власти: например, этим вопросам в 2004 г. посвящено 67,2 % всех рассмотренных им обращений. Речь идет о статусе, полномочиях, порядке деятельности Парламента, компетенции Правительства, избирательной системы, работе судов и иных государственных органов. Хотя ревизия законодательства по Конституции должна была закончиться до сентября 1997 г,, однако она не была выполнена; тогда почти не предоставляли юридическую помощь, регулирование было неполным. А ведь международные пакты о правах были подписаны и началась работа по их ратификации! Остро давала знать о себе проблема «Байконура». На первых порах не всегда соблюдалась процедура рассмотрения конституционных споров, и Конституционному Совету приходилось проявлять максимум осторожности. Например, к 1996 г. относится обращение Президента в Конституционный Совет на предмет соответствия Конституции принятого Парламентом без голосования Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон «О пенсионном обеспечении граждан в Казахской ССР». Закон был принят путем постановки Премьер-Министром вопроса о доверии Правительству. После долгих поисков выхода из сложившейся ситуации по четвертому (в порядке очередности) обращению в Конституционный Совет был принято окончательное постановление об отказе в принятии обращения к конституционному производству. Оно оценивается нами как правильное. Важность рассматриваемых Конституционным Советом вопросов требовала вы верен ности избранной позиции и не допускала компромиссов в ее обосновании и отстаивании. В 2004 г. по обращению Президента Республики признан неконституционным Закон «О средствах массовой информации» ввиду несоответствия его отдельных норм принципам Конституции о свободе слова.
Постепенно работа Конституционного Совета налаживалась и «становилась на ноги». Этому способствовало наметившееся расширение границ демократизации в стране, принятие мер к вовлечению граждан в государственное управление и наделение их правами и свободами. Учрежден институт Уполномоченного по правам человека и Национальный центр по правам человека, разгорелась борьба за обеспечение «чистоты выборов» и недопущение фальсификаций в их проведении. Стал разворачиваться мониторинг законодательства, особенно конституционного, принимались меры по его реализации, оживилась молодежь (в том числе студенческая) в сфере политики и в борьбе за конституционные ценности. Люди почувствовали вкус к самостоятельным действиям и инициативе. Все это дало свои результаты, прямо или косвенно отразившись на деятельности Конституционного Совета.
В 2001 г. Конституционным Советом рассмотрено 19 обращений компетентных органов, из них 10 — об официальном толковании норм Конституции, 2 — о конституционности законов, принятых Парламентом, 7 представлений судов. Некоторые государственные акты (Закон РК от 27 ноября 2000 г. № 107-11 «Об административных процедурах», Кодекс «О таможенном деле в РК» от 30 июня 2010 г, № 296-IVи др.) приняты с учетом нормативных постановлений Конституционного Совета. В соответствии с ПКС РК от 7 мая 2001 г. № 6/2 внесены поправки в Договор аренды комплекса «Байконур» и в Соглашение о взаимодействии правоохранительных органов в обеспечении правопорядка на его территории.
На практике иногда выдвигались и вводились некоторые сомнительные нормы и положения: о соотношении государственных функций и государственных услуг, о возложении надзорных полномочий не только на прокуратуру, но и иные органы. Правда, они скоро преодолевались и пересматривались иод прямым воздействием Конституционного Совета.
