Принцип верховенства закона и его роль
Принцип верховенства закона и его роль в структурировании правовой системы государства. Особое место закона в правовой системе государства находит выражение прежде всего в принципе его верховенства. Этот принцип сразу выделяет его (в первую очередь конституцию, а затем остальные виды законов) из числа иных нормативных правовых актов государства, придает ему недосягаемую для последних юридическую, общественно-политическую, морально-нравственную и иную значимость, вес, авторитет, ставит его на первое место в ряду действующих в стране многообразных нормативных и индивидуальных регуляторов, тем самым позволяя ему играть решающую роль в структурировании, развитии и совершенствовании законодательства.
Принцип верховенства закона присущ не всякому государству. Он является обязательным атрибутом, необходимой принадлежностью и системообразующим признаком либерально-демократической правовой системы, иногда может формально провозглашаться в ряде авторитарных, тоталитарных и иных реакционных стран, но в последних развернуться и всерьез проводиться не может, ибо последствия его никак не согласуются с их природой, предназначением и направленностью. Только либерально-демократические режимы в лице правовых государств и государств, достигших ближайших к ним подступов, не только на словах провозглашают этот принцип, но и объективно заинтересованы в его последовательном внедрении и осуществлении. Именно совокупность объективных и субъективных факторов, действующих в либерально-демократическом обществе (многообразие форм собственности при ведущей роли частной собственности, построение рыночных отношений, разделение властей и их взаимоотношения на основе механизма сдержек и противовесов, утверждение социальной и межнациональной стабильности, курс на демократизацию государственного и общественного строя, приоритетное осуществление интересов личности и т.д.), предопределяет возможность и даже необходимость провозглашения и последовательного осуществления принципа верховенства закона. Так, в советский период этот принцип, если и провозглашался, то чисто декларативно и осуществлялся в урезанном, усеченном виде. Всерьез никто не признавал ведущее, первостепенное значение конституции и законов, ибо на деле бесспорный приоритет отводился решениям коммунистической партии в лице ее съездов и руководящих органов. Именно партийные акты тогда обладали на деле свойством верховенства, служили главным ориентиром для всего законодательства и каждого из его актов в отдельности, фактически имели такую политико-юридическую силу, в которой никто не сомневался и до которой не мог «дорасти» ни один нормативно-правовой акт государства. Как отмечалось в литературе, в тех условиях понятие «нормативно-правовые акты» невольно превращалось в ширму, скрывавшую несовместимость верховенства закона с командно-административной системой и диктатом правящей партии. Лишь вступление страны в период демократизации, построения правового государства и гражданского общества, обретение Казахстаном государственной независимости привели к коренным изменениям, ознаменовавшимся возведением принципа верховенства закона в ранг ведущего начата организации и деятельности государства и общества. Еще раз повторим: характер и особенности строя либерально-демократического государства предрасполагают к тому, чтобы правовая система основывалась на принципе верховенства закона и чтобы требования этого принципа неуклонно претворялись в жизнь. Пожалуй, в этом следует усматривать социально-политические и государственно-правовые корпи данного принципа.
При раскрытии понятия верховенства следует иметь в виду многозначность обозначающего его термина. Последний используется в науке и практике применительно к разным общественным и государственным явлениям и процессам. Например, при характеристике суверенитета государства его важнейший атрибут именуют верховенством, которое органически сочетается с независимостью и иммунитетом. Широкое распространение получило понятие верховенства народа, входящее в содержание такого института, как народный суверенитет. В сопоставлении с этими трактовками понятия верховенства то, что является объектом нашего анализа, исходит из иной шкалы измерения: в первом случае понятие верховенства мыслится как свойство государственности, народа, тогда как во втором оно имеет непосредственное отношение к системе нормативного регулирования.
Попытаемся остановиться на раскрытии хотя бы некоторых основных признаков и черт верховенства применительно ко второму из названных смыслов. Поскольку принцип верховенства закона проявляется в его соотношении с другими правовыми актами, постольку встает необходимость выхода за пределы чисто внутренних связей, характерных для законодательной деятельности, и их анализа в более широком контексте. Закон должен браться не сам по себе, а в сочетании и совокупном действии со всеми остальными правовыми актами.
В настоящее время юридическая наука, наряду с понятием верховенства закона, оперирует понятием верховенства права. Их, разумеется, смешивать не следует. Хотя они близки и в какой-то степени перекрещиваются, однако их содержание нетождественно и неидентично. Принцип верховенства права касается соотношения всего права с государством, компонентами политической системы общества, с личностью и группами людей. В отличие от этого принцип верховенства закона затрагивает непосредственно более узкую сферу отношений — прежде всего отношения внутри правовой системы, определяет соотношение, субординацию, координацию нормативных правовых актов друг с другом и, как мы уже отмечали, делает акцент на приоритете главного источника права в широко разветвленной нормативно-иерархической системе (3).
Следовательно, принцип верховенства закона, будучи одной из форм правления верховенства права, выступает как его «сердцевина», своеобразное движущее начало. В свою очередь верховенство права также вносит весомую лепту в становление и развитие принципа верховенства закона. Это — разные проявления диачектики соотношения двух смежных родственных принципов.
Что охватывается понятием верховенства закона? Какой смысл включаем мы в него? Какую смысловую нагрузку несет этот термин? На наш взгляд, главный смысл его состоит в констатации явного преобладания юридической силы закона над юридической силой любого сопоставляемого или сравниваемого с ним акта, в признании безусловного превалирования, превышения ее (юридической силы закона) над силой всех остальных актов государственных органов. Верховенство закона провозглашено принципом функционирования и развития правовой системы государства; оно носит постоянный и незыблемый характер, и из него не может быть каких-либо исключений.
Итак, свойством верховенства (в рассматриваемом аспекте) не могут обладать все компоненты и составные части правовой системы государства, и правильно, что им наделены только законы. По всем своим признакам и особенностям (по субъектам законотворчества, по наделенно их высшими государственными полномочиями, по процедуре инициирования, обсуждения, принятия, пролонгирования, опубликования и другим параметрам) закон в наибольшей мере соответствует критериям, которые делают обоснованным придание ему свойства верховенства. Никакой другой акт не сравним с законом в части своих показателей, степени действенности и эффективности.
На свойство верховенства в разных частях законодательной системы не проявляется с одинаковой степенью насыщенности. Ведь законодательная система полностью не однородна, а включает в себя части, отличающиеся друг от друга по своему непосредственному предназначению, функциональной направленности, объектам своего воздействия, формам и методам решения стоящих перед ними задач, ресурсному и организационному обеспечению и т.д. Поэтому каждая часть, каждый компонент законодательной системы является носителем только той доли свойства верховенства, которая определяется и обуславливается указанными факторами, и все они в данном качестве не могут бьпь полностью идентичными и тождественными.
Наибольшей степенью верховенства обладает Основной закон государства -конституция- В последней указанное свойство сконцентрировано особенно полно, насыщенно, без каких-либо оговорок, во всех допустимых формах. В первой конституции, принятой в мире и характеризующейся наибольшей стабильностью, а именно — в Конституции США — говорится: «Эта конституция и законы Соединенных Штатов, которые будут издаваться в исполнение ее, равно как все трактаты, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, должны считаться верховным законом страны…» (статья VI). Эта же мысль, но в контрастном сопоставлении с другими актами, оттеняющем особую роль Основного закона, выражена в статье 98 Конституции Японии: «Настоящая конституция является Верховным законом страны, и никакие законы, указы, рескрипты или другие государственные акты, противоречащие в целом или в части ее положениям, не имеют законной силы». Столь же категорично положение п. 1 статьи 8 Конституции Польши: «Конституция есть верховное право Республики Польша».
Степень воплощения свойства верховенства в иных законах, разумеется, меньшая, чем она предстаапена в конституции. С этой точки зрении на втором месте после конституции стоят законы о внесении изменений и дополнений в конституцию, затем — конституционные законы, кодексы, законы о внесении изменений и дополнений в законы, наконец, обычные (обыкновенные) законы.
Возникает вопрос, надо ли включать в эту группу законов указы президента, имеющие силу закона, и обладают ли эти указы свойством верховенства. Отвечая на поставленный вопрос, следует учесть, что тут мы имеем дело именно с указами (не законами), но не с обычными указами, а с теми, которым придана сила закона (неуказа), т.е. стоящих выше того уровня, который они занимают в обычных условиях. Налицо, следовательно, двоякая роль и значимость таких указов. Но безоговорочно наделять их полной «дозой» верховенства будет неверно.
Как видим, все законы государства обладают свойством верховенства, но распределение этого свойства между разными частями законодательной системы -неравномерное. В силу этого сначала внутри законодательной части правовой системы устанавливается определенная иерархия (мы ее выше уже обозначили; конституция — закон о внесении в нее изменений и дополнений — конституционный закон — кодекс … и т.д.). Затем такая иерархия неизбежно выходит за рамки законодательной системы и с помошью последней утверждается постепенно в незаконодательных частях права, становится необходимым признаком всего права в государстве. Если данный процесс рассматривать исторически, то видно, что он осуществлялся не сразу, а поэтапно, часто прерывисто и неравномерно, с долгими или кратковременными остановками; в общем он шел трудно, однако неуклонно. Ныне иерархия и соподчиненность актов, их субординация пронизывают всю правовую систему сверху донизу, выступают ее неотъемлемым компонентом.
Иными словами, приобретение некоторыми частями правовой системы свойства верховенства в конечном счете обязательно влечет за собой появление начал иерархии, ранжировки, субординации не только в тех частях права, которые выступают носителями этого свойства, но и означают их выход за пределы своего первоначального «поля», постепенное, шаг за шагом, распространение их на всю правовую сферу. В свою очередь на них наслаиваются происходящие постоянно процессы дифференциации и интеграции разных компонентов права, дистанцирования последних друг от друга в одних местах, сближения, иногда слияния, перекрешивания и переплетения — в других. Все это, разумеется, еше больше усложняет проявление причинно-следственных и иных связей и соотношений в праве, однако не может вуалировать те процессы, которые являются результатом действия принципа верховенства закона.
Во — вне принцип верховенства закона проявляется прежде всего закреплением за ним высшей юридической силы. Правда, указание на высшую юридическую силу дается применительно к конституции и некоторым законам. Например, в п.2 статьи 4 Конституции РК говорится о высшей юридической силе Конституции РК. Что касается обыкновенных законов, то их высшая юридическая сила иногда констатируется не прямо, а как бы в сравнении с юридической силой указов Президента и постановлений Правительства РК (см. п. 1 статьи 45 и статью 69 Конституции РК).
Другим внешним средством проявления принципа верховенства закона некоторые теоретики считают нормативное закрепление прямого действия его (закона). Но, во-первых, почти все законы действуют прямо и непосредственно, и ныне эта мысль не нуждается в особом подтверждении и, во-вторых, данный признак закона имеет к принципу его верховенства косвенное отношение.
Нельзя не сказать о том, что произошедшее в последнее время изменение соотношения международного права и внутригосударственного законодательства повлияло и продолжает влиять на иерархию источников права в стране. Постепенно утверждается приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над актами внутригосударственного законодательства. По мере того, как число ратифицированных Казахстаном международных договоров и соглашений увеличивается, по мере этого влияние закрепленных в них принципов и норм на иерархию источников национального права возрастает. Некоторые ученые считают, будто в силу указанных процессов «принцип верховенства закона приобретает ограниченное толкование» (4). На наш взгляд, точнее будет сказать, что ныне иерархия нормативных правовых актов корректируется в сторону увеличения звеньев, на которые распространяется свойство верховенства закона. В этой связи еще раз следует сослаться на статью VI Конституции США, в соответствии с которой заключенные США международные договоры («трактаты») объявляются «верховным законом страны», перечисляясь в одном ряду с конституцией и изданными в исполнение ее законами.
Однако возрастающая роль общепризнанных принципов и норм международного права имеет свои пределы и границы, которые определяются конституцией страны и которые не могут переступаться. На наш взгляд, неверным является мнение, будто при конструировании иерархии источников права на первое место должны быть поставлены общепризнанные принципы и нормы международного права, и лишь после них свое место могут занять конституция и законы страны (5). Внутригосударственное законодательство испытывает, конечно, воздействие международного права, но тем не менее его (внутригосударственного законодательства) базовые начала закрепляются конституцией, которая, в числе прочего, определяет параметры такого воздействия, устанавливает принципы восприятия национальным правом установок международного права, намечает формы и методы ответного влияния первого на второе. Иными словами, отводить конституции второстепенную роль в этих процессах будет ошибочным.
Что касается влияния принципа верховенства закона на структурирование права, то нельзя не сказать, что без его провозглашения, признания и последовательного осуществления структура правовой системы была бы рыхлой, неустойчивой, размытой, лишенной стержня, вокруг которого собираются и ранжируются все остальные ее компоненты- Каждый из последних претендовал бы на самодостаточность, на самодовлеющее значение и при огромной множественности таких компонентов вместо четкой упорядоченности права, были бы правовой хаос и даже неразбериха. Цементирующим началом правовой системы и, в частности всей ее структуры, выступает прежде всего конституция. Ее воздействие «на развитие правовой системы заключается в том, что она способствует целостности этого развития, в рамках которого развертываются процессы интеграции и дифференциации отраслей права. Конституция стимулирует эти процессы и одновременно оптимизирует их соотношение. Она выступает носителем системности, в ней в обобщенном виде воплощены основные свойства и признаки правовой системы» (6). В том же направлении действуют другие разновидности законов. Благодаря их совместным усилиям правовая система государства от этапа к этапу совершенствует свою структуру, отбирает и внедряет в нее оправдавшие себя образцы и формы.
