РАЗВИТИЕ СУВЕРЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ
После августовских событий 1991 г., закончившихся распадом Советского Союза, пришло понимание, что с тоталитарным прошлым навсегда покончено. На повестку дня стал вопрос построения суверенного демократического государства. «Вся дальнейшая судьба Казахстана теперь находилась в наших собственных руках. Настало время всерьез заняться разработкой новой конституции страны. Для меня, как президента Казахстана, это стало одной из первостепенных задач», — вспоминал Н.А. Назарбаев. Первым шагом к суверенному государству стало принятие еще 25 октября 1990 г. Верховным Советом Казахской ССР Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР. Она отражала желание граждан суверенного Казахстана построить демократическое, правовое, светское государство, единственным источником государственной власти которого объявлялся народ Казахстана. Декларация о государственном суверенитете была больше политическим, чем юридическим документом. «Ее положения, строго говоря, не являлись правовыми нормами, т.е. не имели никакой юридической силы», — говорил Глава государства [1].
Необходимо было разработать конституционный акт, закрепляющий суверенитет республики. Таким актом стал Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан», принятый 16 декабря 1991 г. Закон юридически закреплял государственную независимость Республики Казахстан как суверенного государства, обладающего целостной, неделимой и неприкосновенной территорией, строящего свои отношения со всеми государствами на принципах международного права. В законе провозглашалось, что вместе с Декларацией о государственном суверенитете он служит основой для разработки новой Конституции Казахстана. При этом было установлено, что положения Конституции Казахской ССР и других законов Республики Казахстан действуют, поскольку они не противоречат данному закону.
Этому первому законодательному акту суверенного Казахстана была придана юридическая сила большая, чем сила действовавшей в то время Конституции Казахской ССР, которая закрепляла теоретические догматы социалистического общества, жесткий идеологический контроль над обществом, выхолащивала содержание социализма, делала невозможным реформирование политической системы. Хотя в Конституции Казахской ССР были гарантированы политические, социальные, гражданские права советского гражданина, в правовом поле они были неосуществимы.
Потребности быстро меняющейся страны, осуществляющей переход к новой общественно-экономической формации и вступающей в совершенно новые общественные отношения, в том числе международные, необходимо было обеспечить. Новое суверенное, демократическое, правовое государство строилось на совершенно иных принципах и нуждалось в других конституционных основах.
Работа над проектом первой Конституции суверенного Казахстана началась практически сразу после принятия Декларации о государственном суверенитете. Постановлением Верховного Совета Казахской ССР от 15 декабря 1990 г. была создана Конституционная комиссия, в состав которой входили члены Президиума Верховного Совета, все председатели комитетов Верховного Совета, ряд руководителей Кабинета Министров — всего 35 человек. В числе членов комиссии были правоведы С.С. Сартаев, В.А. Ким, Е.К. Нурпеисов, А.И. Худяков и другие. Первоначально комиссию возглавил Е.М. Асанбаев.
У членов Конституционной комиссии не было готовой основы, от которой можно было бы оттолкнуться. Громоздкая по составу комиссия только в течение года вносила изменения и дополнения в действующую Конституцию Казахской ССР семь раз; 20 ноября 1990 г., 15 февраля, 20 июня, 25 июня, 25 августа, 10 декабря, 24 декабря 1991 г.
Постановлением Верховного Совета от 15 декабря 1991 г. Председателем Конституционной комиссии был утвержден Президент Казахстана. Под его руководством была создана небольшая по численности рабочая группа во главе с правоведом Г.С. Сапаргалиевым. Общее руководство рабочей группой было возложено на 3. Федотову. Ключевым моментом работы Конституционной комиссии провозглашался принцип верховенства Основного закона и защита интересов, прав и свобод граждан. «Казахстану нужен был такой Основной закон, который бы шел «нога в ногу» с новыми реалиями и перспективами и сосредоточивал на своих страницах опыт предыдущих поколений и уверенность на лучшее будущее. Конституция независимого Казахстана должна была закрепить основные принципы, по которым народ собирался строить открытое и демократическое общество», — считал Глава государства [1].
Разработка проекта новой Конституции независимого государства была необходима в проводимой целенаправленной политике Н.А. Назарбаева. Новое независимое государство, стремившееся утвердиться в мировом пространстве, нуждалось в замене прежней правовой системы новыми постулатами действительности для успешного продвижения вперед.
Динамика реформирования общества не укладывалась в рамки Конституции Казахской ССР. которая настолько отставала, что никакими поправками нельзя было устранить противоречие между ее содержанием и реальным состоянием дел в обществе. Нужен был законодательный акт, обеспечивающий баланс и стабильность в системе государственной власти на основе действительного разделения властных полномочий. В новую Конституцию необходимо было заложить «систему взаимных сдержек и противовесов». Именно в новой Конституции планировалось отразить специфику Казахстана как многонационального государства, в условиях которого создавались предпосылки для возрождения казахской нации. Одновременно с этим гарантировалось национальное и гражданское равноправие, условия для развития языков и самобытности культур этносов, проживающих на его территории.
Требовалось создание правовых гарантий продвижения рыночного реформирования и свободного предпринимательства в республике. Президент Казахстана понимал, что «и здесь нужен баланс, поскольку переход к рынку в наших условиях не может быть осуществлен без социальных гарантий со стороны государства для малоимущих слоев населения, без подлинно правового регулирования основ экономики» [2].
Огромное значение имел и внешнеполитический аспект принятия новой Конституции. По мнению Президента, Казахстан сможет стать достойным и равноправным членом мирового сообщества только в том случае, если новая Конституция «покажет всему миру, что наше новое государство, наша страна есть составная часть мировой цивилизации, что Казахстан входит в международное сообщество только с искренними намерениями добрососедства и сотрудничества, основой которых являются общечеловеческие ценности» [2].
Правовая система к 1992 г. стала тормозом для развития общества. Глава государства отмечал: «Принимая отдельные законы и понимая их предназначение в конкретных условиях, мы в некоторой степени оставляли «в уме», «на потом» отдельные принципиальные аспекты тех или иных проблем». Однако связать их в единую систему не удалось даже Конституционному закону «О государственной независимости Республики Казахстан». В республике параллельно действовали два Основных закона, что было совершенно недопустимо.
1 июня 1992 г. в своем выступлении на восьмой сессии Верховного Совета Республики Казахстан двенадцатого созыва Президент Казахстана в докладе «О проекте Конституции Республики Казахстан» говорил о настоятельной необходимости конституционного оформления нового независимого государства: «Сегодня, на рубеже эпох, недопустимо ограничиться «подкрашиванием» изрядно износившейся правовой базы государственности, поскольку существует реальная опасность потерять перспективы дальнейшего развития. Поэтому жизненная потребность в новой Конституции очевидна» [2].
Президент Казахстана предложил на высшем правовом уровне закрепить суверенность Республики Казахстан, окончательно отказаться от прежних стереотипов, классовых догм и псевдоидеалов, взяв из прошлого только общечеловеческие ценности. Идея разработки проекта новой Конституции была поддержана группой ученых, депутатов и общественностью. Так, правовед С.З. Зима-нов, возглавлявший экспертную группу в Конституционной комиссии, считал необходимым изучить мировой опыт конституционализма и из этого опыта взять то, что более соответствовало условиям, связанным с коренными преобразованиями во всех сферах жизнедеятельности общества. «Конституция не должна терять качество Основного закона государства. Нельзя в Конституции увлекаться и специально входить в нормативно-правовое бытие экономики и хозяйствования, брака и семьи, культуры и искусства, науки и образования. Не может быть определено стремление охватить конституционным регулированием все и вся. Структура нуждается в пересмотре», — говорил академик С.З. Зиманов после изучения одного из первых вариантов проекта Конституции [3].
Другой правовед, Г.С. Сапаргалиев, озвучил свою концепцию Конституции. Он считал, что в ней «должна найти максимальное воплощение идея национальной государственности. Порой слышишь высказывания, что эпоха национальных государств проходит. С таким мнением трудно согласиться. В чем, в частности, это выражается? 1. В названии республики. Она называется Казахстан. 2. В объявлении государственным казахского языка. 3. В признании необходимости учета в законодательстве особенностей традиций, обычаев казахской нации. 4. В признании особенностей отношения казахов к различным формам хозяйствования, к земле, окружающей среде. 6. Следует запретить тайные и военизированные общества, организации и движения, несовместимые с идеей независимого государства. 7. Признание территориальной целостности и неприкосновенности Казахстана» [4].
Рожденные в острой полемике многие положения Конституции давали возможность свести все предложения в единый стройный проект.
Президент Казахстана озвучил конституционную модель 9 декабря 1992 г., выступив на девятой сессии Верховного Совета Республики Казахстан двенадцатого созыва. «От того, насколько наша Конституция отразит день сегодняшний, в какой степени ее положения и принципы учтут требования дня завтрашнего, будет зависеть успех начатых нами преобразований, — говорил он. — Хочу сказать: гроша ломаного не будет стоить любая власть, законодательная, исполнительная или судебная, если мы не войдем в позитивное русло» [2].
Проект Конституции Республики Казахстан был принят во втором чтении на девятой сессии Верховного Совета Республики Казахстан двенадцатого созыва, проходившей с 13 по 28 января 1993 г. Преодолев разногласия по некоторым положениям проекта, депутатский корпус почти единогласно («за» — 312 депутатов, «против» — 2) проголосовал за него. Конституция состояла из четырех разделов, 21 главы, 131 статьи и переходного положения [5]. В ней закреплялись основы конституционного строя. Признавалось, что Республика Казахстан — это демократическое, светское, унитарное государство; как форма государственности самоопределяющейся нации обеспечивает равные права всем своим гражданам. Народ Казахстана является единственным источником государственной власти. Право выступать от его имени принадлежало Верховному Совету и Президенту в пределах их конституционных полномочий.
Государственная власть основывалась на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, которые взаимодействовали между собой с использованием системы сдержек и противовесов. Столицей Республики Казахстан устанавливался г. Алматы.
Конституцией закреплялось, что государственным языком является казахский язык. Русский язык становился языком межнационального общения. В Конституции 1993 г. особо оговаривался вопрос о гражданстве: признавалось право иметь гражданство Республики Казахстан наряду с гражданством других государств.
Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находились в государственной собственности. Экономика республики основывалась на многообразных формах собственности.
Глава Конституции «Верховный Совет» была ступенью выше главы «Президент». Конституционно закреплялось, что Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан. Прерогативой Верховного Совета являлись: принятие и внесение изменений и дополнений в Конституцию, принятие решения о референдуме, дача согласия на назначение Президентом республики Премьер-Министра и других вышестоящих должностных лиц государства, подотчетность банковской системы.
В Конституции закреплялось, что Президент Республики Казахстан является главой государства. Он возглавляет единую систему исполнительной власти. В Конституции особо оговаривалось, что Президент и Вице-Президент Республики Казахстан, избранные в соответствии с законодательством Казахской ССР, действующим на момент вступления настоящей Конституции в силу, сохраняют свои полномочия до очередных президентских выборов. При этом на Президента Республики Казахстан распространялось положение Конституции Республики Казахстан об избрании на эту должность не более двух сроков
подряд.
Кабинет Министров Республики Казахстан со вступлением в силу настоящей Конституции сохранял свои полномочия вплоть до формирования нового состава. Он признавался Правительством республики и был правомочен решать вопросы государственного управления. Он нес ответственность перед Президентом Республики Казахстан и ее Верховным Советом. Последний был вправе поставить перед Президентом Республики Казахстан вопрос о досрочном освобождении любого члена Кабинета Министров от должности после заслушивания отчета.
Высшим органом судебной власти по защите Конституции Республики Казахстан являлся Конституционный Суд.
В день вступления в силу Конституции Республики Казахстан прекращалось действие Конституции (Основного закона) Казахской ССР 1978 г. с ее последующими изменениями и дополнениями, за исключением статей 98, 100, 104, 105, ПО, 113 Конституции Казахской ССР, которые действовали до истечения срока полномочий Верховного Совета Республики Казахстан двенадцатого созыва. В Конституции закреплялось, что Верховный Совет двенадцатого созыва свои полномочия будет осуществлять до истечения срока, на который он был избран.
Принятие первой Конституции для новой страны имело большое значение в укреплении государственной независимости, создании новых органов государства, призванных служить народу, выражающих его волю, провозглашающих широкие права и свободы граждан.
Вскоре после вступления Конституции в силу стали очевидными ее недостатки. Как показала практика, Конституция стала правовым препятствием на пути эволюции государственного устройства, развития социальной сферы, экономических реформ и модернизации политических отношений.
Отсутствие в Основном законе механизмов преодоления разногласий, возникающих между различными государственными институтами, явилось одной из причин объективного нарастания противоречий между исполнительными и законодательными органами. В Конституции 1993 г. не были определены цели и приоритеты общественного развития.
Вызывал нарекания и способ принятия Основного закона страны. Получалось так, что не народ принял Конституцию, а сформированный по советским законам Верховный Совет и чиновничество даровали ее себе и заодно народу Казахстана. Достаточно сказать, что, несмотря на положения Конституции о Президенте как представительной власти республики внутри страны и в международных отношениях, Верховный Совет, принявший Основной закон и соответственно закрепивший президентскую форму правления, оставил право выступать от имени всего народа Казахстана только за собой. В этом проявилось стремление все еще «советского» по своей природе Верховного Совета сохранить за собой гегемонию на власть.
В Конституции 1993 г. было заявлено, что Казахстан является демократическим государством. Но декларативный характер некоторых новелл говорил о том, что становление демократии в Казахстане еще только предстоит. Поэтому закономерно, что Казахстан должен быть не только демократическим, светским, правовым, но и социально ориентированным государством. Республика Казахстан выбрала путь строительства именно такого государства.
Конституция переходного периода явилась тормозом в дальнейшем реформировании общества. «Несмотря на то, что эта Конституция стала заметной вехой на пути казахстанского конституционного строительства, в ней не удалось уйти от наиболее характерных и устаревших стереотипов. Будучи компромиссом истории, на который мы вынуждены были пойти во имя общественного согласия, Основной закон не оправдал всех общественных ожиданий. Тогда нам не удалось заложить прочный правовой фундамент системных преобразований, — вспоминал Глава государства, — не были легитимированы те конституционные средства и инструменты, позволяющие выйти на достижение поставленных целей» [6].
Конституция 1993 г, стала правовым препятствием на пути совершенствования государственного устройства, дальнейшего развития социально-экономических и политических реформ. «Первая Конституция Казахстана, принятая в 1993 г., хоть и шла на полшага вперед от теории и практики былого государства, все же полностью освободиться от его постулатов по объективным и субъективным обстоятельствам того времени не смогла». Такова была емкая оценка Конституции 1993 г. Президентом Казахстана. После принятия Конституции 1993 г. в политической жизни республики произошли глубокие перемены, связанные с противоречиями между исполнительной властью и Парламентом [7]. 8 ноября 1993 г. Алатауский райсовет народных депутатов г. Алматы принял беспрецедентное решение о самороспуске. Депутаты райсовета опубликовали обращение к депутатам Верховного и местных советов с призывом самораспуститься. Уже на следующий день депутаты Ленинского и Октябрьского районов столицы также досрочно сложили свои полномочия, за ними последовали депутаты Ауэзовского и Фрунзенского районов г. Алматы. Дальнейшие события в политической жизни страны приняли необратимый характер: 10 декабря 1993 г. 200 из 360 депутатов Верховного Совета досрочно сложили свои полномочия. В результате Верховный Совет был вынужден принять решение о самороспуске.
Главной причиной досрочного прекращения его работы являлась невозможность существования советского парламентаризма в новых условиях. По мнению Главы государства, «парламенты превратились в клубы потребителей, которые борются за перераспределение доходов в свою пользу. К сожалению, большинство депутатов первых постсоветских парламентов так и не поняло, что главная задача заключается не в распределении, а в создании условий для роста рыночных отношений» [8].
Когда возник вакуум законодательной власти. Президенту пришлось взять на себя всю полноту ответственности за состояние дел в государстве. За 1993—1994 гг. Президентом Казахстана было издано 134 указа, имеющих силу закона, и более 60 указов о ратификации международных договоров. В этот период указами, имеющими силу закона, ему «удалось закрыть брешь в правовом регулировании, создать внушительную законодательную базу, которая создавала предпосылки для бесконфликтного развития государства, проведения экономических, социальных и политических преобразований» [1].
7 марта 1994 г. состоялись выборы в Верховный Совет Республики Казахстан. А спустя год в стране вновь разразился парламентский кризис. Конституционный Суд в ходе рассмотрения дела по иску бывшего кандидата в депутаты Татьяны Квятковской о несоответствии Конституции Республики Казахстан ряда решений Центральной избирательной комиссии по организации парламентских выборов 1994 г., принял постановление, в котором отмечалось, что «введенная Центризбиркомом методика подсчета голосов но существу изменила установленную Кодексом о выборах избирательную систему. Тем самым Центризбирком нарушил ст. 60 Конституции, превысив свою компетенцию». Постановление ставило под сомнение итоги выборов и легитимность Верховного Совета [9].
Пользуясь правом, данным Главе государства Конституцией, 8 марта Президент Казахстана вносит возражения на постановление Конституционного Суда. Днем позже такое же возражение было внесено Председателем Верховного Совета А. Кекилбаевым. 10 марта 1995 г. Конституционный Суд преодолел внесенные возражения и двумя третями голосов принял определение: «отклонить возражения Президента и Председателя Верховного Совета Республики Казахстан и подтвердить постановление Конституционного Суда от 6 марта 1995 г.». Таким образом, решение, вынесенное Конституционным Судом, обжалованию не подлежало.
Несмотря на это, 11 марта Верховным Советом были предприняты попытки внести изменения и дополнения в Конституцию 1993 г. и приостановить деятельность Конституционного Суда. Его попытки не увенчались успехом.
В тот же день НА. Назарбаев обратился в Конституционный Суд с запросом о правовых последствиях постановления от 6 марта 1995 г. В запросе Президент Казахстана просил дать разъяснения по следующим вопросам: 1. Означает ли это постановление Конституционного Суда неконституционность выборов в Верховный Совет, состоявшихся 7 марта 1994 года, а также неконституционность полномочий избранных депутатов Верховного Совета? 2. Если полномочия депутатов Парламента неконституционны, кто вправе принимать решения законодательного характера? 3. Означает ли решение Конституционного Суда, что Закон «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий» от 10 декабря 1993 г. продолжает действовать?
Конституционный суд незамедлительно в своем разъяснении дал ответы на запрос Главы государства. В этот же день в силу вступил Закон «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий». Президент принял отставку Центризбиркома.
Реакция депутатов на эти акты была острой. 14 марта 130 депутатов Верховного Совета под председательством О. Сулейменова приняли Обращение — «К избирателям Казахстана, к парламентам и международным организациям», в котором решение Конституционного Суда и его толкование объявлялись актами не правового, а политического характера. «Мы заявляем: такого решения не было и нет», — утверждала эта группа депутатов. В тот же день 72 депутата Верховного Совета заявили о трехдневной голодовке. 16 марта 22 депутата отказались покинуть здание Верховного Совета в знак поддержки обращения О. Сулейменова. В своих заявлениях и интервью депутаты Верховного Совета заявляли, что действия Конституционного Суда и Президента являются совместной политической акцией. Их прогнозы были пессимистичны: Казахстан ожидают времена закрытия демократических институтов, коммунистического единогласия и политических преследований.
Оценка решения Конституционного Суда от 6 марта 1995 г. со стороны зарубежных стран в целом была положительной. Если Россия заявила, что произошедшее — внутреннее дело Казахстана, то посол США в Казахстане У. Кортни назвал решение Конституционного Суда торжеством демократии в республике. В знак протеста на это заявление посла депутат Верховного Совета В. Чернышев пообещал сжечь себя перед зданием американского посольства. Реакция депутатов показала притиворечия между ветвями власти.
Парламентский кризис наглядно продемонстрировал анахронизм в существующей политической структуре страны, где одновременно сосуществовали как советские органы, так и новые институты власти. Верховный Совет, полностью изжив себя, не смог удержаться в конкурентной борьбе с новыми структурами во власти. Антагонистичные по своей сути, их противоречия доказали, что институт президентства может взять на себя функции управления страной и строить демократические отношения в обществе самостоятельно. «По сути, мы переживали кризис всей государственной системы, не сумевшей последовательно и полностью отрешиться от советской идеологии и практики, — вспоминал впоследствии Глава государства. — Кризис этот достиг своего пика к 1995 г. и требовал безотлагательного конституционного разрешения, ибо государственные структуры уже не могли действовать эффективно и без сбоев» [6]. «В результате было принято политическое решение о конституционной реформации всей системы государственной власти, в том числе и законодательной ее ветви» [6].
Время доказало, что взятый курс политического реформирования, предпринятый Президентом Казахстана, безболезненно смог трансформировать общество, упорядочить социальные процессы, гармонизировать интересы различных сил, обеспечить их равновесие, общественное согласие и политическую стабильность. Заслуга Главы государства состояла не только в конструировании демократических приоритетов Конституции, но и в том, что он проявил в самое трудное время необходимую волю, выведя казахстанское общество из трясины митинговой демократии, неразберихи, неопределенности и возможных социальных конфликтов на твердый путь взаимного согласия.
К работе над проектом новой Конституции были привлечены ученые-практики в области юриспруденции, составившие костяк Экспертно-консультативного органа при Президенте Республики Казахстан по разработке проекта новой Конституции.
Среди членов комиссии были Ю.Г. Басин, В.А. Ким, К.А. Колпаков, А.К. Котов, Б.А. Мухамеджанов, Е.К. Нурпеисов, Г.С. Сапарга-лиев, М.К. Сулейменов, Н.А. Шайкенов, С.С. Алексеев (профессор, Россия), Жак Аттали (советник Конституционного Совета, Франция), Ролан Дюма {представитель Конституционного Совета, Франция).
Перед членами рабочей группы Президент поставил задачу не копировать чью-то конституцию, а на основе анализа опыта других стран подготовить проект Основного закона, максимально отвечающего потребностям страны.
Экспертно-консультативный совет изучил десятки конституций других государств — как стран СНГ, так и дальнего зарубежья. Это положительно сказалось на качестве новой Конституции, в которой были учтены ошибки, допущенные при разработке ее предшественницы [1].
Одна из рекомендаций Президента Казахстана рабочей группе заключалась в закреплении основополагающих принципов деятельности государства в первой статье Конституции. Некоторые правоведы возражали, полагая, что эти принципы не являются юридическими нормами. Тем не менее, они в проект Конституции были включены. Это — общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение демократическими методами наиболее важных вопросов государственной жизни, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте. Введение этих постулатов позволяло закрепить начало развития гражданского общества. В последующие годы Президент с гордостью вспоминал: «Мы приняли Конституцию, в которой утвердили новые принципы построения власти и защитили основные права граждан, И наши главные успехи достигнуты благодаря Конституции, принятой всенародно в 1995 году» [6].
Разработка проекта Конституции 1995 г. была важным шагом в конституционном реформировании политической системы. Было подготовлено несколько вариантов проекта Конституции, которые широко обсуждались в прессе. Итоги показали, что приблизительно в 33 тысячах коллективных обсуждений проекта приняло участие более 3 млн граждан. Было высказано почти 30 тысяч предложений и замечаний. В 55 статей проекта Конституции было внесено множество поправок и дополнений [10]. В результате 30 августа 1995 г. состоялся высочайший акт волеизъявления граждан: подавляющее их большинство сказало «да» новому Основному закону страны. Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме, вступила в силу со дня официального опубликования результатов референдума с одновременным прекращением действия ранее принятой Конституции Республики Казахстан.
